ЭКОНОМИКА И ПОЛИТИКА

Л.В.Дьякова, кандидат политических наук, старший научный сотрудник ИЛА РАН.

Социальная политика по преодолению бедности в Чили (1990-2004)

Чилийская традиция политики по преодолению бедности имеет свою историю, тесно связанную с особенностями политического и культурного развития этой страны. Общественные представления о социальной справедливости и солидарности, о роли государства в деле защиты обездоленных, о позиции "правых" и "левых" неоднократно менялись на протяжении всего ХХ в, соответственно изменяя стратегию и тактику правительств, а также психологию народа. Однако неизменной, несмотря на все исторические повороты, оставалась идея об ответственности власти за благополучие и процветание общества. Этика ответственности тех, кто управляет и принимает политические решения, сформировала мировоззрение элиты в отношении бедности и оказала влияние на концепцию социальной политики.

Одним из самых спорных вопросов в изучении этой темы остается вопрос о том, что же удалось сделать чилийским правительствам постпиночетовского (1990-2004) периода в плане преодоления абсолютной бедности широких слоев населения. В современной, в том числе и научной публицистике сложился устойчивый стереотип, в соответствии с которым именно чилийская модель по преодолению бедности считается жесткой, но успешной и эффективной, что она может служить неким эталоном и примером для других стран, поставивших эту непростую цель. Так ли это на самом деле, и какие специфические факторы необходимо иметь в виду, когда мы говорим об успехах стратегии чилийских правителей? Игнорирование подобных вопросов, которое нередко встречается в работах обобщающего характера, заставляет задуматься над реальным, конкретным и достаточно драматичным опытом Чили.

БЕЗ ПИНОЧЕТА: НАЧАЛЬНЫЙ ЭТАП

Важнейшей составляющей периода завершения правления Аугусто Пиночета и развития процесса демократизации стали не только политические, но и социальные проблемы. Первое демократическое правительство возглавил видный деятель коалиции демократических партий ("Консертасьон") (1), лидер Христианско-демократической партии Патрисио Эйлвин (1990-1994). Следующим стал также христианский демократ Эдуардо Фрей Руис-Тагле (1994-2000). Перед этими правительствами, в состав которых вошли христианские демократы и социалисты, встали сложные задачи, от решения которых во многом зависели не только успех всего процесса демократизации, но и качество новой демократии. При этом, несмотря на важность и остроту политических проблем, связанных с поиском гражданского согласия и политической стабилизации, серьезным вызовом на протяжении всех 90-х годов оставалась массовая бедность.

Жесткие неолиберальные реформы, проведенные военным правительством (1973-1989), изменили не только экономическую, но и социальную сферу жизни общества. Государство полностью утратило свою регулирующую и протекционистскую роль в области трудовых отношений, образования, здравоохранения, социальной помощи, уступив место частным фондам и децентрализованной системе управления. Организованные и политически активные профсоюзы, которые могли бы стать амортизатором экономической политики, были серьезно ослаблены новым трудовым кодексом 1979 г., который усилил права предпринимателей, в том числе в плане увольнений, и ограничил права трудящихся. Реформа системы социальной защиты населения (1981) заменила государственные источники финансирования принципом индивидуальных частных накоплений, управление которыми передавалось в специальные фонды. Государственное распределение пособий и пенсий было заменено предельно дифференцированной системой, в которой на ограниченную социальную помощь могли рассчитывать только самые уязвимые, беднейшие категории населения. Реформы образования (1981) и здравоохранения (1981) усилили роль частного капитала и сократили государственный сектор в этих областях, традиционно находившихся в Чили под покровительством и управлением государства. Выросло количество частных школ и университетов, платных медицинских учреждений и частных фондов с децентрализованной системой управления. Постепенно устойчивая ориентация определенных общественных групп на поддержку государства, на вмешательство государственных социальных институтов уступила место неолиберальным принципам индивидуализма, личной предприимчивости и расчета только на свои силы. Фундаментальное понятие "прав человека", дополненное в 60-е годы идеей социальных, а не только политических прав, подверглось жесткой ревизии. Инфляция, падение реальной заработной платы и безработица, сопровождавшие процесс "оздоровления" чилийской экономики, стали платой широких слоев общества за политические и экономические просчеты социалистических экспериментов прежних лет.

В конце 80-х годов Чили была страной с одним из самых высоких даже для Латинской Америки уровней бедности и социального неравенства. По данным ЭКЛА, население, живущее за чертой бедности в 1990 г., составляло 38,6%, а в условиях крайней нищеты, т.е. ниже черты прожиточного минимума (доход на человека менее 1 долл. в день) - 12,9% (2). При этом 10% населения, представляющие наиболее богатый слой общества, владели 40,8% национального дохода. Что касается 10% наиболее бедных, то они располагали 1,4% национального дохода, что по уровню социального неравенства ставило Чили на 54 место в мире (3). Таким образом, на момент 1989-1990 гг., несмотря на признаки устойчивого макроэкономического развития, практически половина населения страны проиграла от неолиберальных реформ и оказалась на грани выживания.

В начале периода демократизации эта часть общества, естественно, ожидала от нового правительства в первую очередь улучшения своего экономического положения и компенсации высокой социальной цены рыночных преобразований. В то же время предпринимательские круги и связанный с бизнесом новый средний класс выступали за продолжение неолиберального курса, начатого при Пиночете. Жесткие установки бизнес-элиты, опирающейся на мощный экономический ресурс, поддержку влиятельных политических сил и армии, представляли серьезное препятствие любым социальным начинаниям. Реализация политики по преодолению бедности была бы невозможна без ее определенного идеологического обоснования в глазах высших слоев общества.

В этих условиях правительства "Консертасьон" предложили свою идеологию "рыночных реформ, но не рыночного общества", которая должна была способствовать проведению эффективных социальных преобразований без ущерба для экономического развития. Бизнесу было гарантировано соблюдение правил игры, установленных в период правления военных. При этом конкретной деятельности предшествовало серьезное обсуждение проблемы бедности. Уже в предвыборной программе коалиции бедность рассматривалась как главная и наиболее острая проблема страны, как свидетельство отсталости, для преодоления которой необходимы общественная солидарность, согласие и диалог всех социально-политических сил. "Мы стремимся к динамичной экономике и к обществу, в котором господствует принцип социального равенства, в котором результаты производительного труда направлены на удовлетворение насущных потребностей беднейших слоев населения, таких, как питание, здоровье, образование, жилье и общественная безопасность", - отмечалось в этом документе (4). Переходное правительство 1990-1994 гг., возглавляемое президентом Патрисио Эйлвином, возлагало ответственность за ситуацию, при которой широкие слои населения живут в нищете, лишены образования, работы и медицинской помощи, не на какой-то конкретный класс, а на все общество в целом и его политическую элиту, призванную гармонизировать социальные отношения. Необходимо отметить, что личность и взгляды самого Эйлвина сыграли огромную роль в формировании правительственной позиции по отношению к этой проблеме. Он считал, что вопиющее социальное неравенство является показателем незрелости, отсталости всего общества, а не отдельных его групп, и может превратиться в основной тормоз модернизации и демократизации. Эйлвин понимал, что судьба демократии во многом зависит от успешности и эффективности социальной политики, которая не должна в то же время ложиться тяжелым грузом на интенсивно развивающуюся экономику и подвергать опасности непрочный политический компромисс между различными общественными силами. Таким образом, никакая политическая или социальная группа не были названы виновными в непопулярных результатах неолиберальных реформ, проведенных за счет широких слоев населения. Напротив, акцент был сделан на новых возможностях в преодолении бедности и создании современного высокоразвитого общества, основанного на принципах всеобщего благосостояния и равных возможностей.

Правительство Эйлвина определило стратегический подход к проблеме бедности, исходя из этики солидарности и взаимной ответственности политической элиты и различных слоев общества. Его важнейшим достижением стало проведение налоговой реформы (утвержденной конгрессом в начале 1990 г.), в результате которой бюджетные поступления увеличились на сумму, эквивалентную 2% ВВП (700 млн долл. в год) (5). Этот экономический ресурс позволил приступить к постепенному повышению уровня жизни беднейших слоев, к преодолению абсолютной бедности. В то же время правительство Эйлвина считалось переходным, ему был предоставлен "укороченный" срок, и его основными задачами были все-таки задачи политические - недопущение гражданской конфронтации и поиск политического компромисса. В эти годы (1990-1994) были начаты многие социальные программы, но их реализация и интенсивный рост капиталовложений в социальную сферу пришлись на середину 90-х, когда президентские полномочия Эйлвина уже закончились.

Национальная программа по преодолению бедности была утверждена в начале президентства Э.Фрея Руиса-Тагле. Она основана на многочисленных социальных инициативах и предложениях как правительственных комиссий, так и общественных организаций и включала несколько базовых направлений:

- обеспечение всего населения страны жизненно важными услугами - питьевой водой, электроэнергией, канализацией и телефонной связью;

- создание разветвленной инфраструктуры в малодоступных и отдаленных областях страны, строительство дорог, образовательных и медицинских учреждений в сельской местности, преодоление изолированности от городских центров;

- развитие самостоятельности и инициативы муниципалитетов бедных районов, содействие их деятельности по поддержке нуждающихся домохозяйств; разработка с этой целью конкретных проектов, рассчитанных на адресную помощь правительства и активность самих жителей бедных районов;

- разработка специальной программы по поддержке женщин - глав домохозяйств, находящихся в ситуации крайней бедности;

- создание системы юридической помощи для бедных семей, содействующей их включению в работу социальных программ;

- повышение профессионализма и ответственности управленческих кадров, ответственных за осуществление программ на местах;

- пересмотр устаревших и неэффективных социальных программ и формирование новых, отвечающих требованиям времени (6).

Реализация намеченной социальной политики предполагала серьезное увеличение капиталовложений. На всем протяжении 1990-2000 гг. государственные расходы на социальную сферу неуклонно возрастали. Если в начале 90-х годов они составляли в среднем 12,5% от ВВП, в 1996-1997 гг. - 13%, то в 2000 г. - 15,6%. При этом доля социальных затрат в общих расходах государства выросла за десять лет с 61,4% до 69,5% (7). Неуклонно росли и социальные расходы на душу населения: в 1996-1997 гг. они составили 718, в 1998-1999 гг. - 838, а в 2000 г. - 936 долл. в год. Такие же показатели в 2000 г. были только в Бразилии, а выше этого уровня в конце 90-х годов - в Аргентине (1650 долл.) и Уругвае (1494 долл.). Для сравнения: в Колумбии расходы на душу населения в год в 2000 г. составили 337, в Мексике - 456, Венесуэле - 402, в Перу - 187 и в Боливии - 183 долл. (8).

Усилия государства были сосредоточены на нескольких приоритетных направлениях - образовании, здравоохранении, социальной защите населения. Доля расходов на образование в контексте всех социальных расходов государства выросла за тот же период с 20 до 26%, a на здравоохранение - с 15 до 18% (9).

Совершенствование системы образования, повышение его доступности беднейшим слоям населения всегда играло огромную роль в политике, направленной на преодоление бедности. После реформы 1981 г. система образования в Чили стала смешанной: в ней сосуществуют частные (их всего 8%) и государственные ("публичные") школы, а также школы, имеющие "двойное" (государственное и частное) финансирование. Большинство школ в стране относится к последним двум типам, в бедных районах работают в основном государственные (муниципальные) школы. Поскольку школа (особенно начальная) для детей из бедных слоев является незаменимым культурным и психологическим центром, выполняющим функцию социализации и развития личности, правительство Эйлвина поставило задачу не только поднять уровень образования в муниципальных школах, но также качественно изменить всю систему школьной жизни - увеличить время пребывания детей, улучшить питание, повысить профессиональную подготовку преподавателей, привлечь молодых и квалифицированных специалистов. В связи с этим в 1990 г. была разработана и вступила в действие специальная долгосрочная программа Р-900, охватывающая ежегодно 900 наиболее неблагополучных школ. Особое внимание уделялось тем, что действовали в удаленных районах страны и в бедных кварталах городов, которые по результатам комплексного исследования уровня образования показали самые низкие результаты (набрали 40-50 баллов из 100 возможных, в то время как частные школы - 80-86 баллов) (10). Помимо денежных субсидий, курсов повышения квалификации для учителей, в эти заведения направлялось современное оборудование, учебники и пособия, новые специалисты, контролировалось качество образования. Эти меры привели к улучшению ситуации в большинстве школ - участников программы. За 1990-1996 гг. в этот проект, продолженный и в годы президентства Э.Фрея Руиса-Тагле, были вовлечены более 2100 школ, самые успешные постепенно вышли из программы (11).

Реализация программы Р-900 характеризует отношение правительства к проблеме доступности школьного образования в целом. За практикой "малых дел" стоит внимание и к последствиям социального неравенства, к разным социальным возможностям выходцев из высших, средних, и низших слоев населения. Выравнивание этих возможностей стало основной целью стратегии государства в области образования, которая осуществляется и в настоящее время.

В совершенствовании системы здравоохранения основной акцент был сделан на достижении равных возможностей, повышении уровня медицинского обслуживания беднейших категорий населения. После 1981 г. эта система в Чили предельно дифференцирована и финансируется как государственными, так и частными фондами, а объем и качество обслуживания напрямую зависят от оплаты, размер которой дает право на определенный набор медицинских услуг. Учитывая это обстоятельство, важным моментом социальной политики стало дополнительное финансирование, расширение возможностей и улучшение государственных медицинских учреждений, обслуживающих наименее обеспеченную часть общества. Несмотря на серьезные успехи (увеличение средней продолжительности жизни до 80 лет и сокращение детской смертности), самой острой проблемой продолжает оставаться многостороннее неравенство, которое предполагает: недоступность квалифицированного медобслуживания для населения удаленных территорий, неспособность беднейших категорий оплачивать даже тот минимум, который необходим для самого примитивного набора услуг, недостаточное внимание к пожилому населению, отставание качества государственных медицинских учреждений от частных и т.д. За 90-е годы эти проблемы не были решены, что позволило Всемирной организации здравоохранения в 2000 г. поставить Чили на 103 место в мире по уровню доступности медицинского обслуживания для бедных групп населения, в то время как по общим успехам в области здравоохранения - на 45 место (12).

Таким образом, система здравоохранения стала более эффективной и современной, но утратила (возможно, навсегда) принцип социальной направленности в обслуживании населения.

В системе социальной защиты и пенсионного обеспечения были продолжены преобразования, проводившиеся еще в годы военного режима. Смысл этих изменений сводился к тому, чтобы, с одной стороны, максимально дифференцировать государственную помощь, определив наиболее нуждающиеся категории населения и ликвидировав общую государственную опеку, а с другой - стимулировать усилия каждого человека, стремящегося выйти из бедности. Очевидно, что наибольшие преимущества были обеспечены тем группам населения, которые были полностью включены в рынок труда, т.е. имели постоянную, официальную работу и регулярно платили налоги. В то же время все эти годы инструментом социальной защиты беднейшего населения служили денежные субсидии государства, которые направлялись самым незащищенным и нуждающимся слоям населения, представляющим пятую часть общества ("нижние" 20% - "quintil I"). Государственные денежные субсидии включали дополнительные пенсии, пособия в случае крайней нищеты, семейные пособия и прочие выплаты на различные услуги, связанные с жизнеобеспечением (пользование питьевой водой, электричество и т.д.).

Чилийские социологи отмечают продуманность и адресность этих вливаний, которые в 2000 г. составляли 8,6% семейного дохода беднейшего слоя. В денежном исчислении это были небольшие, но постоянные суммы, которые позволяли тем, кто находился в ситуации крайней бедности, несколько улучшить свое положение и качество жизни. В то же время, помимо прямой денежной поддержки, большое значение имела и целенаправленная социальная помощь, предоставляемая в виде услуг и льгот (в первую очередь они касались образования и здравоохранения, а также дешевого жилья). Пособия "льготами и услугами" составляли в 2000 г. в среднем 37,2% бюджета бедного домохозяйства и являлись важнейшим элементом процесса снижения социальных контрастов в обществе. (Для сравнения можно упомянуть, что в доходах самого богатого слоя, верхних 20%, льготы на пользование теми или иными услугами представляли 0,2% (13).) Таким образом, адресность, конкретность и целенаправленность социальной помощи в определенных условиях и при продуманной политике может частично скомпенсировать недостаточный объем этой помощи и в некоторой степени сгладить социальные контрасты.

ПЕРВЫЕ ИТОГИ

Общие результаты социальной политики этого десятилетия, несмотря на многочисленную критику в их адрес, были значительны. Деятельность первых демократических правительств развивалась на фоне благоприятной экономической конъюнктуры 1990-1997 гг., которая позволила продолжить экономические реформы, сохранить высокие темпы экономического роста (в среднем 8% в год) (14) и одновременно существенно сократить абсолютную бедность, повысить качество жизни широких слоев населения.

По данным ЭКЛА, общая бедность сократилась практически в два раза - с 38,6% в 1990 г. до 20,6% в 2000 г., а крайняя нищета с 12,9% до уровня 5,7%, соответственно. Количество бедных домохозяйств уменьшилось за то же период (1990-2000 гг.) с 33,3% до 16,6% (15). Существенно снизилась безработица (с 20% в 1985 г. до 5% в 1997 г.) (16). Кроме того, к 2000 г. число голодающих в Чили составляло не более 4%, что для Латинской Америки является низким показателем, меньше - только в Аргентине (2%) и Уругвае (3%) (17).

Достижения в преодолении бедности, так же как и политическая стабилизация общества, создали Чили международный имидж "страны-успеха", "витрины латиноамериканской демократии". Можно сказать, что социальный контракт между политиками "Консертасьон", бизнесом и средним классом был выполнен. Тем не менее, ни правительству Эйлвина, ни правительству Фрея не удалось преодолеть самую острую и болезненную проблему страны - глубокое социальное неравенство, которое осталось практически прежним.

Значительные инвестиции в социальную сферу привели к сокращению абсолютной бедности, но не относительной, поскольку улучшение качества жизни неимущих слоев происходило одновременно с увеличением доходов наиболее богатых. В итоге самая преуспевающая часть общества - верхние 10% - владела 42,3% национального дохода, несколько увеличив свою долю за прошедшие десять лет, а нижние 10% получали 1,1% (еще меньше, чем в 1989 г.) (18).

Эта ситуация, казавшаяся вполне закономерной и терпимой при Пиночете, в конце президентства Э.Фрея Руиса-Тагле закономерно вызвала массовое недовольство, сопряженное с разочарованием и в социальной политике правительства, и в деятельности самой коалиции демократических партий. Уже в середине 90-х, несмотря на очевидные экономические успехи, улучшения на рынке труда, бoльшую социальную стабильность, опросы общественного мнения фиксировали нарастание пессимистических настроений. Заметно усилило эти настроения серьезное ухудшение экономических показателей в 1999-2000 гг. Выросли инфляция (до 10%) и безработица (до 9%,) (19), что негативно отразилось на восприятии населением и своей личной, и общественной ситуации. Если в 1997 г. общим положением дел в стране были удовлетворены 21% чилийцев, то в 1999 г. - только 3%. Собственное благополучие устраивало в 1993 г. 35%, а в 1999 г. - лишь 15% населения (20). В результате на основной вопрос, являющийся индикатором удовлетворенности качеством жизни - "Кто выиграл от экономических реформ?", - в 1999 г. 79% чилийцев ответили: "В основном богатые" (21).

Таким образом, политику по преодолению бедности на этапе 90-х годов трудно охарактеризовать однозначно. Серьезные положительные результаты касались повышения общего уровня жизни беднейших слоев населения, сокращения масштабов абсолютной бедности. Успехи в социальной сфере стали важной частью политической консолидации чилийского общества. Однако в целом эта политика носила характер хотя и продуманной, но ограниченной социальной компенсации, призванной несколько улучшить бедственное положение обездоленных групп населения, не меняя утвердившихся правил игры и не решая при этом самую драматичную из общественных проблем - проблему социального неравенства.

ПРАВИТЕЛЬСТВО Р.ЛАГОСА ПРИНИМАЕТ ЭСТАФЕТУ

Правительство социалиста Рикардо Лагоса (одного из ведущих лидеров "Консертасьон"), пришедшее к власти в 2000 г., столкнулось с необходимостью не только продолжения, но развития и совершенствования социальной политики, начатой его предшественниками.

По-прежнему, как мы уже отмечали, самыми острыми вопросами в этом направлении оставались бедность и неравенство, а серьезным политическим вызовом - наметившееся общественное разочарование в деятельности "Консертасьон", связанное с нерешенностью многих социальных проблем. В 2000 г. из 20,6% бедного населения 5,7% (т.е. 850 тыс. человек) составляли те, кто жил в условиях крайней нищеты и чей месячный доход на душу населения составлял менее 32,5 долл. - т.е. ниже стоимости потребительской корзины (22). Помимо задачи повышения уровня доходов этих слоев и сокращения абсолютной бедности, используя уже применявшуюся тактику адресных денежных пособий и льгот, правительство поставило цель уменьшить и социальную эксклюзию, смягчить остроту социального неравенства, включив наиболее проблемную часть населения в полноценную общественную жизнь. Можно сказать, что основное направление социальной политики стало постепенно меняться и ориентироваться на преодоление относительной бедности.

В 2002 г. под руководством Министерства планирования и кооперации была принята масштабная программа социальной защиты "Солидарная Чили", ответственность за реализацию которой взял на себя Национальный фонд по преодолению бедности (23). В отличие от прежних программ, эта стратегия направлена преимущественно на помощь семье, а не индивиду, а также на комплексное повышение качества жизни беднейших из бедных домохозяйств, особенно тех, которые возглавляют одинокие женщины с детьми. В основе этого подхода лежит более сложное, многостороннее понимание бедности как особого образа жизни, воздействующего не только на отдельного человека, но и на все его окружение, в первую очередь семью и детей, лишенных возможности нормально адаптироваться в современном "обществе успеха".

"Солидарная Чили" поставила своей целью обеспечить реализацию экономических, социальных и культурных прав самых обездоленных слоев населения. Эта программа предполагала к 2005 г. полностью вовлечь в социальные сети 225 тыс. семей, живших в условиях крайней бедности (24). Для выполнения поставленной задачи предусматривались выплата ежемесячных денежных пособий на образование, повышение трудовой квалификации, охрана здоровья каждой семьи, включенной в программу. Семья подписывала вполне конкретные обязательства, предполагавшие самостоятельную активность по улучшению качества своей жизни. Первый этап, в котором участвовали 112444 домохозяйства из всех районов страны, предусматривал ежемесячные субсидии в размере 10500 песо первые шесть месяцев, 8000 песо в течение года, и 5500 песо последние шесть месяцев (25). Эта денежная помощь не являлась значительной в долларовом эквиваленте, однако ее цель - не столько прямое повышение доходов, сколько психологическая ориентация низшего слоя общества на участие в социальной жизни, поиск работы, продолжение учебы и т.д. Чилийские издания отмечали значительную отдачу от этого проекта, который являлся долгосрочным и будет продолжен после президентских выборов 2006 г., независимо от политических предпочтений избирателей и судьбы самого президента Р.Лагоса.

Другим важным проектом 2000-2006 гг. является образовательная программа "Средняя школа для всех" ("Liceo para todos"). Ее цель - обеспечить возможность получения 12-летнего образования всей молодежи страны, независимо от уровня дохода, сократить процент раннего ухода из школы, улучшить здоровье учащихся в процессе обучения в школе, уменьшить отставание аграрных областей - т.е. в итоге повысить культурный потенциал и качество жизни общества в целом. В первую очередь эта программа предназначена для бедных слоев населения, поскольку дети из неимущих семей, как правило, не имеют реальной возможности получить даже среднее образование. По данным на 2000 г., среди молодых людей в возрасте от 15 до 19 лет, покинувших школу раньше времени, 57 % являются выходцами как раз из этого слоя. В 1990 г. они составляли 44%. 62% детей бросили школу сразу после получения начального образования (в 1990 г. - 52%). Они же составляют в настоящее время 53% от общего числа всех неуспевающих и отстающих учащихся (в 1990 г. их было 42%) (26).

Причины ухода из школы после начального цикла различны, однако очевидна негативная тенденция растущего разочарования в возможностях школы в первую очередь детей из среды бедняков. Помимо потери интереса к обучению, на что как на основную причину указывают от 10 до 15% подростков обоего пола независимо от уровня дохода, существует также ряд важных обстоятельств социального характера. Так, 50% юношей в Чили отмечают наличие экономических причин, не позволяющих им продолжить образование (27). Это означает, что они вынуждены включиться во взрослую жизнь, не получив даже среднего образования, и пополнить рынок труда в качестве малоквалифицированной и дешевой рабочей силы. Среди девочек наиболее популярный ответ - "семейные проблемы" (на него указывают 50% опрошенных от 15 до 19 лет) (28). Реально это расплывчатое объяснение означает и раннюю беременность, и материнство, и необходимость помогать по дому, так как хозяйство в бедных семьях, как правило, ложится на плечи девочек и плохо совмещается с продолжением учебы.

Таким образом, формирование "культуры бедности", которая воспроизводится из поколения в поколение, начинается еще за школьной партой и сопровождается не только материальными лишениями, но и тяжелыми психологическими испытаниями, оказывающими влияние на взрослую жизнь. Социальная эксклюзия беднейшего слоя заключается не только в необходимости существовать на 1 долл. в день, но также в отсутствии шанса вырваться из этого круга, предоставив образование своим детям. Это, возможно, самая трагическая сторона бедности, по сравнению с которой даже плохое жилье и низкий доход теряют остроту.

Программа "Liceo para todos" предусматривает выплату стипендий учащимся из бедных слоев, которые стремятся продолжить обучение, повышение квалификации преподавателей средней школы, создание более благоприятной психологической атмосферы в учебных заведениях, улучшение школьной инфраструктуры (системы питания, строительство спортивных залов, ремонт и т.д.). Важным направлением является и строительство новых школ в отдаленных областях страны, их обеспечение преподавательским составом, необходимыми бытовыми условиями, а также проведение психологической работы с родителями, нередко настроенными против школьного образования своих детей. Эта деятельность требует активного участия и сотрудничества как специалистов - педагогов и психологов, медицинских работников, так и муниципальных властей, заинтересованных в социальном развитии своего региона.

Таким образом, помимо прямого повышения доходов беднейших слоев общества с помощью пособий, приоритетным направлением современной социальной политики в Чили является также нацеленность на преодоление социальной эксклюзии. Важнейшим механизмом включения в общественную жизнь представителей беднейших слоев населения, особенно молодежи, становится система образования. Адаптация образовательных программ и школ к потребностям этой социальной группы, создание новой сети социальных связей вокруг различных центров переподготовки и повышения квалификации, курсов для молодежи и взрослых, психологических служб и т.д., является важнейшей задачей социальной политики не в меньшей степени, чем увеличение денежных пособий и материальных льгот.

В настоящее время в Чили осуществляется около 400 социальных программ, в которых задействовано более 80 различных фондов, институтов и организаций. Основная цель этих программ - облегчить доступ беднейших слоев населения на всей территории страны к материальным и общественным благам, поднять уровень жизни, обеспечить занятость и профессиональную подготовку. Эта стратегия включает: улучшение качества и повышение доступности образования и здравоохранения, строительство дешевого жилья, совершенствование системы социальной защиты. Кроме того, помимо повышения эффективности так называемых "макро-действий", предполагается развитие таких программ, которые имеют дело непосредственно с человеком, его проблемами, его конкретной ситуацией.

Это: создание центров психологической и социальной помощи женщинам, содействие их профессиональной подготовке и трудоустройству, работа с детьми из бедных семей, с "трудными" подростками и молодежью в зонах повышенного социального риска. Необходимо отметить, что большую роль в этой работе играют всевозможные организации и структуры гражданского общества, основанные на принципах добровольности и солидарности. Без этой "низовой" самодеятельной активности реализация никаких социальных программ была бы невозможна.

Таким образом, одной из важнейших задач социальной политики по преодолению бедности в настоящее время становится применение дифференцированного, прагматичного подхода к бедным слоям, которые перестают восприниматься как единая, гомогенная группа. Необходимо различать наиболее нуждающиеся категории населения, которые не могут существовать без непосредственной адресной помощи и государственной поддержки, и те категории, которые в состоянии работать и выходить из бедности собственными усилиями. Кроме того, бедность не может быть одинаковой в столице, других крупных городах и в отдаленных сельских районах, "обреченных" на социальную эксклюзию уже своей удаленностью от развитого центра. Политика в данном случае должна учитывать региональные особенности бедности. Важнейшим моментом является контроль за качеством и эффективностью выполнения социальных программ, за деятельностью чиновников, использованием финансовых средств. Механизмы этого контроля еще не окончательно разработаны в Чили.

ДРАМА БЕДНОСТИ: НОВЫЕ ВЫЗОВЫ

Несмотря на то, что период президентства Лагоса не закончен, а деятельность по осуществлению многих социальных программ только разворачивается, можно подвести некоторые предварительные итоги этих лет. По данным социологического исследования, которое проводится в Чили каждые три года, бедность за 2000-2003 гг. сократилась на 1,8 % (с 20,6 до 18,8%), нищета - на 1% (с 5,7 до 4,7%) (29). В абсолютных цифрах это означает, что примерно 173 тыс. человек вышли из бедности за этот период (30). Учитывая тот факт, что экономический рост Чили в среднем составил 3% в год, по сравнению с 7% в середине 90-х, эти результаты нельзя назвать незначительными; сам президент Лагос считает их "триумфом своей деятельности" (31). (В 2002 г. расходы, выделенные правительством на социальные нужды, составили 70% всех государственных расходов (32).)

В то же время, за истекший период обострились и стали более явными некоторые проблемы, решение которых откладывалось или было невозможно в 90-е годы. Прежде всего, чилийские экономисты и социологи отмечают, что экономический рост и связанные с ним преимущества не распространяются на всю страну. Если в столичном регионе и в самом Сантьяго экономическое развитие демонстрирует наибольшие результаты, а уровень бедности и нищеты ниже, чем в целом по стране (11,8 и 4,3% соответственно), то в некоторых наименее благополучных, удаленных от центра областях (9-я, 8-я, 7-я, 4-я, 10-я, 3-я) бедность превышает средние 18,8%, причем за последние годы ситуация ухудшилась (33). Следовательно, необходимы разработка специальных программ, учитывающих экономическую и социальную ситуацию отстающих территорий, а также повышение адресности и результативности уже действующих проектов.

Другим важнейшим моментом является создание достаточного количества новых рабочих мест и понижение уровня безработицы, так как, несмотря на успешность социальных программ, только получение работы остается единственным действительно эффективным способом выхода из бедности. Считается, что семья из пяти человек, в которой работает только один, в ближайшие годы станет бедной с вероятностью в 39%. Если работают хотя бы двое, вероятность снижается в два раза (34). В то же время, безработица в Чили не сократилась, а выросла за последние годы, составив 9,7% на фоне стабильного экономического роста.

Самыми уязвимыми категориями среди потенциальных жертв безработицы являются женщины (в основном с детьми) и молодежь, особенно те, кто не имеет высшего образования. В частности, только 35% чилийских женщин заняты на рынке труда (в бедных слоях - 20%), тогда как средний показатель для всей Латинской Америки - 45%, а для развитых стран - 70% (35).

Некоторые чилийские авторы считают, что создание достаточного количества новых рабочих мест (примерно 200-250 тыс. в год) и включение социально неблагополучных групп населения в рынок труда позволило бы качественно сократить бедность уже в ближайшие шесть лет. В то же время, эта цифра является нереальной для чилийской экономики, так как за наиболее благополучный период 1994-1998 г. было создано 84 тыс., а за период 1998-2003 г. - 35 тыс. новых рабочих мест (36). Президент Лагос объявил о создании 130 тыс. рабочих мест к 2005 г., однако реалистичность этого обещания трудно оценить (37), поскольку государственный сектор экономики формирует только 10% всех рабочих вакансий, а частный сектор ориентирован на повышение эффективности и продуктивности труда, что ведет к сокращению занятости, а не ее росту.

Важнейшим моментом, тесно связанным с проблемой безработицы, является вопрос о необходимости серьезного пересмотра трудового законодательства, действующего в Чили еще с 1979 г. Положения трудового кодекса, принятого в годы диктатуры, т.е. в совершенно иных исторических и политических обстоятельствах, в интересах высшего предпринимательского класса скорее способствуют потере работы, но не ее удержанию - и тем самым поддерживают, а не сокращают вероятность попадания в бедные слои. Изменения, вносившиеся в этот кодекс на протяжении 90-х годов, не носили принципиального характера. Реформа трудового законодательства в интересах всего общества, а также малых и средних предприятий, заинтересованных в найме работников, является, по мнению экспертов, насущным требованием современного социального развития. Пока эта проблема остается нерешенной.

В принципе, несмотря на действительно значительные результаты социальной политики, их преувеличение было бы серьезной ошибкой в анализе того, что сделано за 1990-2004 гг. Прежде всего, необходимо иметь в виду, что формальные цифры не всегда отражают более сложную социальную реальность, в частности, они ничего не говорят о текучести и мобильности бедных слоев общества (так, например, официальная цифра в 173 тыс. человек, которые вышли из бедности за период с 2000 по 2003 г., в действительности, как отмечают чилийские исследователи, представляет собой разницу между теми, кто действительно перешел в средний класс, и теми, кто опустился вниз) (38). Устарело и понятие потребительской корзины, не обновлявшееся 16 лет (в то время, как социальное и экономическое развитие страны все эти годы шло быстрыми темпами). Не учитывается, как правило, конкретная специфика тех категорий населения, которые пополняют бедные слои, а также плохо изучены и практически не отражены в литературе механизмы реального выхода из бедности.

Таким образом, между политическим эффектом абсолютных цифр, свидетельствующих о кардинальном изменении количества бедных в стране, и реальной социальной практикой с ее необходимой дифференциацией, индивидуальным подходом, проблемами и результатами существует если не разрыв, то серьезные расхождения. Эти расхождения связаны не с издержками официальной статистики (как обычно считают), а с особенностями разных подходов и к анализу ситуации бедности, и к реальной работе в этом направлении.

Абсолютный подход, акцентирующий внимание на уровнях дохода, не исчерпывает всей многогранности проблемы, которая не сводится только к возможности приобрести основные продукты потребления. Драма бедности значительно глубже, и ее преодоление связано не только с удовлетворением базовых потребностей человека (хотя это также необходимо), но и с созданием условий для социальной реализации, для полноценной общественной жизни. Не случайно опыт именно успешной страны, много сделавшей в этом направлении, свидетельствует о необходимости пересмотра устаревших научных понятий, подходов, аналитических методов и, следовательно, практики социальной работы.

***

Заканчивая обзор основных направлений и итогов деятельности по преодолению бедности в Чили в 1990-2004 гг., необходимо выделить ряд факторов, которые сыграли принципиальную роль в формировании социальной политики этого периода.

Прежде всего, опыт Чили демонстрирует, что основная ответственность за разработку и эффективность социальных программ ложится в первую очередь на политическую элиту и государственные институты. В Чили важнейшую роль в реализации намеченных на десятилетие 90-х годов планов сыграли именно государство и политическая элита, ставшая основным инициатором и агентом социальной политики. Элита поставила задачу преодоления бедности, взяла на себя ответственность за ход и результаты предпринятых реформ, гармонизацию социально-политических отношений, сглаживание диспропорций, сокращение социального неравенства.

Мировоззрение и психология политической элиты, ее готовность воспринимать нищету и отсталость как антимодернизаторское явление, требующее приоритетного внимания и комплексного подхода, оказали решающее влияние на формирование и реализацию соответствующей социальной политики. Результаты этой политики нельзя оценить однозначно: наряду с абсолютными цифрами, свидетельствующими о значительном (в два раза!) сокращении бедности за период 1990-2004 г., существует, как уже было отмечено, много серьезных проблем, которые не всегда отражаются статистически.

Размышляя о возможных уроках чилийского опыта, необходимо иметь в виду, что психология элиты не формируется за год или даже за несколько лет: здесь важна историческая традиция, сложившаяся на протяжении десятилетий. В Чили эта традиция включала в себя представление об особой роли той группы, которая находится у власти и обладает возможностью творчески конструировать социально-политическую реальность.

В то же время, помимо разработки правительственных мер, огромную роль в преодолении бедности и особенно психологических последствий социального неравенства играют различные организации гражданского общества, выполняющие функции адаптации и включения бедных слоев населения в социальную жизнь. В тех странах, где гражданское общество достаточно развито - Чили относится к их числу - соседские общины, всевозможные группы взаимопомощи, клубы по интересам создают разветвленную сеть социальных связей, которые не только помогают выживать, но и активно решают бытовые, хозяйственные, психологические вопросы жителей своего района. Взаимодействие этих организаций с властью, государственными учреждениями на всех уровнях является необходимым условием успешной реализации социальных программ.

В заключение необходимо отметить, что социальная политика не сводится к сумме отдельных, даже эффективных мер. Это - долгосрочная стратегия, требующая, чтобы быть успешной, выработки соответствующей политической философии. Какая идея станет краеугольным камнем этой философии, зависит от каждой конкретной страны, ее политических и национальных традиций, ее истории. Но только глубокое и осознанное понимание взаимосвязи богатых и бедных слоев в рамках социально-поли-тической системы и тех рисков, которые связаны с нарушением социальной устойчивости, способно привести к формированию действительно новой политики в этом направлении.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Concertacion de Partidos por la Democracia, "Объединение партий за демократию".
2 Panorama social de America Latina. 2001-2002, p. 211; A.A r e n a s d e M e s a, J.G u s m a n C o x. Politica fiscal y proteccion social en Chile. - Revista de la CEPAL. Santiago de Chile, 2003, N 81, p. 131-132.
3 T.M o u l I a n. Chile actual: anatomia de un mito. Santiago de Chile, 2002, p. 95-96.
4 E.F.C a v i e r e s. Modernidad econoy atraso social. Los dilemmas de la experiencia chilena, 1960-2003. - L\'Ordinaire Latino-americain". Paris, 2003,
N 193, p. 84.
5 F e l i p e M o r a n d e. El Caso Chileno. Del trauma a la serenidad: veinte anos de evolucion economica y politica en Chile. Buenos Aires, 1993, p. 53.
6 L.M a i r a. Las politicas sociales en America Latina: ensenanzas recientes para tiempos dificiles. - Comercio exterior. Mexico, 2003, vol. 53, N 7, p. 645.
7 A.A r e n a s d e M e s a, J.G u s m a n C o x. Op. cit., p. 131.
8 Panorama social de America Latina, 2002-2003, p. 175.
9 A.A r e n a s d e M e s a y J.G u s m a n C o x. Op. cit., p. 131.
10 B.A.C a r l s o n. ?Que nos ensenan las escuelas sobre la educacion de los ninos pobres en Chile? - Revista de la CEPAL, 2000, N 72, p. 169.
11 Ibid., p. 168-170.
12 St.P.W a l l a c e. Equidad en la atencion medica del adulto mayor en Chile: papel de la prevision. - Revista de la CEPAL, 2002, N 78, p. 128.
13A.A r e n a s d e M e s a y J.G u s m a n C o x. Op. cit., p. 134.
14 Movilidad de la pobreza en Chile. Libertad &desarrollo. Santiago, 2004.
15 Ibid., p. 132.
16 V.F r a n k. The Elusive Goal in Democratic Chile: Reforming The Pinochet Labor Legislation. - Latin American Politics and Society. Washington, 2002, Vol. 44, N 1, p. 36, 37.
17 Panorama social de America Latina, 2002-2003, p. 85.
18 A.A r e n a s d e M e s a y J.G u s m a n C o x. Op. cit., p. 133.
19 V. F r an k. Op. cit., p. 60.
20 Ibid., p. 37, 38.
21 V.F r a n k. Op. cit., p. 38.
22 Tiempos del Mundo. Buenos Aires, 21.V.2004.
23 El Mercurio. Santiago de Chile, 31.VIII.2004.
24 El Mercurio, 18.V.2004.
25 Tiempos del Mundo, 21.V.2004.
26 Panorama social de America Latina, 2001-2002, p. 114.
27 Ibid., p. 122.
28 Ibidem.
29 El Mercurio, 7.IX.2004.
30 El Mercurio, 22.VIII.2004.
31 20.VIII.2004 - http:/news.bbc.co.uk/hi/Spanish/business/newsid.
32 A.A r e n a s d e M e s a y J.G u s m a n C o x. Op. cit., p. 135.
33 El Mercurio, 7.IX.2004; 13.IX.2004.
34 Ibidem.
35 El Mercurio, 21.IX.2004; 22.IX.2004.
36 Ibidem.
37 Ibidem.
38 El Mercurio, 22.VIII.2004.