ФИНАНСОВЫЕ ИНСТИТУТЫ

Е.Х.Гаврилова - кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ИЛА РАН;

Ю.Ф.Погорелов - старший научный сотрудник ИЛА РАН

Социальные проблемы и вклад МАБР в их решение

ПРЕОДОЛЕНИЕ НЕРАВЕНСТВА - В ЦЕНТРЕ ВНИМАНИЯ

По мнению большинства латиноамериканцев, усилия, предпринимаемые правительствами их стран для достижения макроэкономической стабильности, не только недостаточны для обеспечения занятости, повышения уровня образования, преодоления коррупции, снижения преступности, но нередко приводят к дальнейшему обострению этих и других социальных проблем. Например, по такому важному показателю, как доход на душу населения, Латинская Америка уступает не только развитым странам, но и государствам Юго-Восточной Азии, Ближнего Востока, Восточной Европы и опережает лишь отдельные страны Азии и Африки (1). Полвека назад ситуация была иной: тогда Латинскую Америку по данному показателю опережали лишь те страны, которые в настоящее время входят в число индустриально развитых. Это является отражением не только умеренных темпов, но и нестабильности экономического развития предшествующих десятилетий. Особенно тревожно по своим социальным последствиям не просто отставание в росте среднедушевого дохода в регионе, а неравномерность его распределения: некоторые латиноамериканские страны в этом отношении относятся к числу мировых "лидеров".

Вместе с тем, по ряду социальных характеристик Латинская Америка добилась определенных успехов. К ним относятся увеличение продолжительности жизни, сокращение детской смертности, значительное повышение грамотности населения. И хотя отдельные страны все еще отстают по этим показателям, практически все, достигнутое в этих областях, существенно превышает то, что можно было бы ожидать, принимая во внимание лишь уровень дохода на душу населения. Примечательно, что достижения в сфере здравоохранения не сократились даже в трудные 80-90-е годы, чего нельзя сказать об образовании. Хотя доступ к начальным ступеням образования значительно расширился во всех странах Латинской Америки, и степень получения начального образования весьма высока, в настоящее время в среднем школьный курс длится 9 лет, что лишь на 1,5 года больше,

чем 20 лет назад, и существенно ниже 13,5 лет обучения в США и 12-ти и более - в Южной Корее или на Тайване (2).

Противоречия характерны и для развития общества. С одной стороны, отмечается заметный прогресс в деле демократизации: в последние два десятилетия гражданские права и свободы в государствах региона заметно расширились, латиноамериканцы имеют возможность более активно участвовать в политических процессах, высказывать оппозиционное мнение, получать информацию. При всех страновых различиях, население региона уже не так беззащитно перед произволом властей, как это было еще в недавнем прошлом.

Вместе с тем, еще больше обострилась проблема преступности, уровень которой в целом по региону еще в 70-е годы был одним из самых высоких в мире. С тех пор она не только не сократилась, но в некоторых случаях даже в 40 раз превышает средний уровень развитых стран и государств Юго-Восточной Азии (3). Согласно опросам, проведенным в 1997-1999 гг. только 10% населения оценивает экономическое положение своих стран положительно, тогда как 60% считает, что жизнь предшествующего поколения была лучше. Вызывает озабоченность экономическая нестабильность, диспропорции в распределении доходов. Половина жителей региона в числе наиболее серьезных проблем назвали безработицу, низкий уровень заработной платы, инфляцию, бедность, нестабильность занятости. Кроме экономических показателей наибольшую тревогу латиноамериканцев вызывают состояние образования, коррупция, преступность. Четверо из пяти полагают, что в последние годы криминогенная ситуация резко обострилась, а каждые двое из пяти утверждают, что они сами или кто-то из их ближайших родственников стал жертвой какого-либо преступления (4).

Опросы, проведенные в 2003 г., не обнаруживают положительных сдвигов в общественном мнении: более 60% продолжают считать экономическую ситуацию в их странах плохой или очень плохой, и только один из четырех опрошенных надеется, что она в скором времени улучшится. Доля тех, кто оценивает сложившееся положение как плохое или очень плохое, с 1997 г. возросла почти во всех странах Латинской Америки (5).

Замедление темпов экономического развития в последние годы имело серьезные последствия, способные оказать негативное воздействие на социально-экономическую ситуацию в ближайшем будущем. По оценкам, средний уровень безработицы в 2003 г. достиг 10,7% в Аргентине, Колумбии, Доминиканской республике, в Уругвае и Венесуэле он превысил 15%. Сокращение рабочих мест отрицательно сказалось и на тенденциях борьбы с бедностью: удельный вес лиц с доходами до 2 долл. в день, составлявший в 1990 г. 48,3%, в 2000 г. сократился приблизительно до 42,1%, однако, по подсчетам ЭКЛАК, в 2003 г. он вновь увеличился до 44%, что в абсолютных цифрах составляет 223 млн человек (6).

Конечно, такие меры, как замораживание тарифов на социальные услуги, заметное повышение минимальной заработной платы или государственных расходов на социальные нужды способны смягчить недовольство населения. Однако в перспективе они могут привести к дестабилизации экономики. Следует также упомянуть, что государственные расходы социального назначения с начала 90-х годов в действительности возросли, но оказались не в состоянии эффективно удовлетворить социальные потребности в наиболее критические моменты жизни этих стран.

К основным целям экономической политики государства в социальной сфере относятся защита наиболее обездоленных и повышение качества и количества основных предоставляемых услуг, в первую очередь, в сфере образования и здравоохранения. При этом государственные расходы - это лишь один из компонентов стратегии социального развития. Важнейшей целью любой политики, направленной на социальное оздоровление, должно быть совершенствование рынка рабочей силы, поскольку для бедных слоев именно трудовые доходы составляют источник существования. Рынки рабочей силы большинства стран региона имеют дисперсный характер, что в сочетании с неблагоприятными макроэкономическими колебаниями создает риск потери работы и вызывает нестабильность доходов. Хотя трудовое законодательство латиноамериканских стран пытается этому противостоять, оно малоэффективно и не способствует стабильному расширению занятости, трудоустройству молодежи и женщин. Многие страны региона далеки от преодоления юридических препятствий на пути обеспечения стабильной занятости. Назрела необходимость срочного решения и таких проблем, как создание систем трудового обучения, службы занятости, охраны труда.

Глобализация и неолиберальная политика часто называются в качестве основных причин политической нестабильности, концентрации и поляризация доходов, обострения социальных проблем. Однако следует обратить внимание и на некоторые другие факторы, способные оказывать влияние на развитие региона с тем, чтобы использовать их возможный позитивный социально-экономический эффект или хотя бы снизить потенциальный негативный.

К таким факторам относится демографическая ситуация, причем важны даже не столько традиционно обсуждаемые проблемы увеличения продолжительности жизни и ограничения рождаемости, сколько перспективы, связанные со сменой поколений. В Латинской Америке этот процесс начался в большинстве тех стран, где наибольшая доля населения приходится на взрослую молодежь, уже начавшую или в близком будущем начинающую самостоятельную трудовую деятельность. При этом там наверняка будет сокращаться доля детей-иждивенцев и сохраняться невысокий удельный вес нетрудоспособных стариков. Складывающаяся возрастная структура населения создает благоприятные предпосылки для экономического и социального развития: появляется возможность для увеличения подушевого дохода в семье, а следовательно, и в стране в целом возрастает возможность накопления и инвестиций, сокращение численности детей позволяет улучшить образование последних. Однако для того, чтобы все это стало реальностью, необходимо быстро создавать новые рабочие места, совершенствовать образование и увеличивать продолжительность учебы, чтобы расширить возможности трудоустройства молодой рабочей силы, разрабатывать и использовать механизмы полноценной интеграции молодежи в общество во избежание ее социальной отчужденности и роста преступности.

В ближайшие десятилетия потребуется проведение политики, облегчающей вовлечение в трудовой процесс молодежи и женщин и гарантирующей им те же права, которыми до настоящего времени пользовались в основном мужчины.

Немаловажным фактором, которым обычно пренебрегают, является географический. Невнимание к почвенно-климатическим, топографическим и другим природным особенностям приводит к отсутствию оптимальных агротехнологий и мер защиты от специфических тропических заболеваний, к недостаточному развитию служб предупреждения и преодоления последствий землетрясений, наводнений и других стихийных бедствий. Пренебрежение требованиями социальной географии влечет за собой необоснованность критериев капиталовложений в транспортную инфраструктуру и средства связи, беспорядочное городское развитие.

В тропических и удаленных от мировых рынков странах возможности устойчивого экономического роста ниже. Однако, как показывает опыт Юго-Восточной Азии, эти проблемы решаемы. К тому же влияние географического фактора слабеет по мере развития экономики, урбанизации, с приобщением к технологическим достижениям. Большую роль в этом играет развитие инфраструктуры, технологий, информации.

Инвестиции в инфраструктуру способствуют росту плодородия земли, облегчают доступ к рынкам, обеспечивают население электричеством, средствами связи, водой, что улучшает санитарно-гигиенические условия. В то же время ограниченность ресурсов препятствует широкой реализации инвестиционных проектов и заставляет более жестко определять приоритетные направления. Наиболее эффективными с чисто экономической позиции являются инвестиции в географически благополучные районы с высокой плотностью населения. Однако при этом необходимо учитывать социальный фактор, требующий удовлетворения насущных потребностей всех граждан страны.

Некоторые из проблем, порождаемых географическим фактором, не могут быть решены национальными силами, поскольку связаны с мировым технологическим развитием. Медленный рост производительности сельского хозяйства в тропических районах в немалой степени связан с тем, что технологический поиск в области агропроизводства в последние десятилетия был преимущественно ориентирован на зоны умеренного климата. В соответствии с рыночным спросом фармацевтические исследования не учитывали особенности здравоохранения в тропических странах. Решение этих проблем возможно при объединении усилий нескольких стран под эгидой международных организаций, занимающихся вопросами сельского хозяйства и здравоохранения.

Немалое влияние на экономическое и социальное развитие оказывает и такой фактор, как зрелость гражданского общества, наличие различных политических и общественных организаций. Неуважение законов, коррупция, неспособность властей обеспечить население самыми необходимыми социальными услугами в той или иной мере характерны для всех стран Латинской Америки и иногда даже в большей степени, чем в других развивающихся регионах мира.

Общественные и политические организации могут способствовать эффективному представительству в законодательных органах, они призваны контролировать деятельность политиков и структур исполнительной власти, влиять на принятие политических решений. Уровень экономического и социального развития и степень зрелости этих организаций взаимозависимы и оказывают влияние друг на друга. По оценкам некоторых исследователей, разница между уровнем дохода в развитых странах и государствах Латинской Америки более чем наполовину обусловлена недостаточностью и слабостью существующих политических и общественных организаций, а результаты опросов населения демонстрируют отсутствие доверия к ним в странах региона (7).

По мере экономического развития, как правило, происходит постепенное преодоление социального неравенства, в чем важную роль играют накопление капитала, урбанизация, формализация рабочей силы, повышение уровня образования и изменение демографической ситуации (8).

На первых этапах, при ограниченном капитале, но высокой прибыли последняя составляет значительную долю национального дохода. По мере роста накопления капитала, расширения производства, создания рабочих мест и развития рынка труда ситуация начинает меняться, появляется тенденция к снижению доли прибыли в национальном доходе. Правомерно ожидать, что с развитием экономики те же тенденции проявятся и в Латинской Америке.

На начальных стадиях формирования народного хозяйства большинство населения обычно проживает в сельской местности, для которой типичны слабое развитие производства, ограниченный рынок труда, отсутствие инфраструктуры, низкий уровень медицинского обеспечения и образования; при этом существенных социально-экономических различий не наблюдается. В ходе экономического развития начинается процесс урбанизации. Поскольку уровень доходов горожан выше, чем сельских жителей, урбанизация ведет к углублению неравенства между городом и деревней. Однако впоследствии, когда города начинают поглощать большую часть населения, уровень доходов в силу сокращения численности обитателей деревни в целом по стране выравнивается. В настоящее время в Латинской Америке городское население превышает сельское, и естественный прирост первого способен смягчить в будущем проблему неравенства.

С совершенствованием экономики повсеместно растет формальный и сокращается неформальный сектор. Различия в почасовом заработке между трудящимися одного уровня в формальном секторе значительно ниже, чем в неформальном. Поэтому, чем выше будет занятость в формальном секторе, тем меньше неравенство.

На ранних этапах экономического развития значительная часть населения не получает никакого или очень слабое образование, но при этом и нет заметной разницы в доходах, связанной с уровнем подготовки. В дальнейшем, с развитием системы образования, новые поколения получают возможность учиться, а следовательно, претендовать на более высокую оплату труда в будущем. Однако одновременно возникает неравенство: дети обеспеченных родителей, а также горожане, оказываются в привилегированном положении. Преодоление этих противоречий тесно связано с темпами экономического и социального прогресса, с созданием условий для стабильного роста, повышением качества жизни.

Наконец, в процессе развития латиноамериканских стран меняется демографическая ситуация. Первоначально снижается смертность, но сохраняется высокая рождаемость. Средний возраст населения по-прежнему невысок, значительная часть потенциальной рабочей силы (женщины) занята уходом за детьми. Соответственно возможность получения последними образования затруднена. Причина - низкие доходы в многодетных семьях, где мало работающих, нередко это лишь глава семьи. Впоследствии с падением рождаемости число работающих членов семьи будет увеличиваться, доходы расти, появится возможность дать детям лучшее образование, что создаст предпосылки для их более успешного трудоустройства и получения более высоких доходов.

Помимо того, что средний доход на душу населения в Латинской Америке характеризуется невысоким уровнем, медленным ростом и нестабильностью, он еще отличается очень высокой концентрацией. В странах региона четверть национального дохода приходится на 5% населения, а 40% - на 10% наиболее богатых. Для сравнения в странах Юго-Восточной Азии на долю 5% самых богатых приходится в среднем 16% дохода, а в развитых государствах - 13% (9).

Конечно, латиноамериканские страны существенно различаются по уровню своего развития, а следовательно, имеют различный доход на душу населения. Например, в наиболее благополучных по этому показателю Тринидаде и Тобаго, Барбадосе и Венесуэле доход - с учетом уровня цен и покупательной способности - приблизительно соответствует половине подушевого дохода развитых стран. В наиболее бедных Гаити, Гайане, Гондурасе и Никарагуа доход составляет одну десятую и менее уровня доходов развитых стран и немногим отличается от показателей беднейшего региона мира, такого, как Африка. Наиболее близки к среднему по Латинской Америке показателю Бразилия, Коста-Рика, Белиз, Колумбия, Панама, Эквадор, Перу и Ямайка (10).

Весьма существенны различия между латиноамериканскими странами и по темпам экономического роста. Наибольших успехов с середины ХХ столетия достигла Бразилия, где среднегодовой темп прироста дохода на душу населения составил 2,5%. В Коста-Рике, Панаме, Мексике, Тринидаде и Тобаго, Доминиканской Республике, Колумбии и Эквадоре он достигал 2-2,5%, Уругвае, Боливии, Аргентине, Гватемале, Гондурасе, Венесуэле и Никарагуа - от 0,5 до 1%, а в Гайане представлял величину отрицательную (11).

Хотя показатели концентрации доходов в разных странах Латинской Америки различны - в Уругвае и Коста-Рике самые низкие, а в Бразилии и Парагвае наиболее высокие, - в тех из них, которые располагают сопоставимыми статистическими данными, они выше среднемирового уровня. Неравенство в уровне доходов в латино-карибских странах связано не только с различиями между крупными собственниками и наемными работниками, но и между уровнем зарплаты разных категорий трудящихся: доходы занятых в формальном секторе и в неформальном, проживающих в городах и в сельской местности и т.д. Большое влияние на уровень заработной платы оказывают образование и профессиональная подготовка.

По показателям развития образования страны Латинской Америки также отстают от других регионов мира. Уровень грамотности в 90-х годах достиг 87% по сравнению с 72% в 60-х годах, однако в развитых государствах, где грамотность была высокой и в 60-е годы (80%), в 90-х она составила 93%. Латиноамериканцы старше 25 лет в 60-х годах в среднем учились 3,2 года, в 90-х - уже 5 лет. Но в Юго-Восточной Азии этот срок возрос с 4,3 до 7,2 лет, а в странах Ближнего Востока, где в 60-е годы он не достигал и двух лет, в 90-е увеличился до 4,6 (12). Вообще проблема состоит даже не в преодолении неграмотности (начальные классы доступны всем), и не в развитии высшей школы (доля получающих университетское образование в Латинской Америке даже несколько выше, чем в той же Юго-Восточной Азии). Проблема в том, что поступившие в школу далеко не всегда полностью заканчивают даже начальные классы и уж тем более не продолжают обучение в средней школе. Именно в этом и заключается основное отставание образования Латинской Америки по сравнению с другими регионами мира.

Следует также иметь в виду, что образовательный уровень населения зависит не только от существующей системы учебных заведений.

Возможности получения образования в значительной мере зависят от семьи. Естественно, в обеспеченных семьях с высоким образовательным уровнем новые поколения также будут учиться в университете. Но и в малообеспеченных семьях подход к решению вопроса может быть различным. В одних родители ограничивают собственное потребление, чтобы дать возможность учиться детям, осознавая, что это укрепит их положение на рынке труда в будущем, в других дети повторяют путь отцов. В многочисленных семьях встает вопрос, кто из членов семьи, включая подрастающее поколение, должен работать, а кто из детей сможет продолжить учебу. Важнейшую роль при этом играет средний уровень заработной платы.

Так, при его повышении женщины активно включаются в поиск работы. Это, в свою очередь, способствует сокращению числа детей, что в сочетании с ростом доходов семьи позволяет последним дольше посещать школу. Однако заработная плата очень существенно различается, в частности, женский неквалифицированный труд оценивается низко, что нередко выталкивает женщин в неформальный сектор. Кроме того, латиноамериканские государства значительно отличаются по экономическим, социальным характеристикам, этнически неоднородны, что тоже влияет на выбор "учиться - не учиться", который может быть противоположным в двух одинаковых семьях из разных стран. Тем не менее, для всего региона характерно недостаточное обучение в средних классах, связанное прежде всего с ранним "отлучением" от школы детей из бедных семей, и значительный разрыв в качестве образования, получаемого в частных учебных заведениях выходцами из обеспеченных семей и в государственных - детьми из семей с низкими доходами, что способствует воспроизводству социального неравенства.

В ученых кругах неоднократно обсуждалась проблема зависимости между развитием и неравенством. Классическая школа придерживалась того мнения, что необходимое для экономического развития накопление капитала возможно только за счет накоплений предпринимателей, поскольку трудящиеся свой доход полностью потребляют. "Чистые" неоклассики занимали практически ту же позицию, полагая, что всякое перераспределение в конечном итоге принесет вред производству и тем самым снизит эффективность экономики. Однако в последнее десятилетие был выдвинут тезис о том, что резкое неравенство в распределении доходов наносит ущерб воспроизводству рабочей силы, замедляет процесс капиталистического развития и негативно влияет на рост производительности (13).

Образование может быть тем звеном, через которое имущественная дифференциация отрицательно воздействует на экономическое развитие. Малообеспеченные семьи не в состоянии оплачивать образование своих детей, лишая их возможности улучшить свое экономическое и социальное положение. В семьях с низким уровнем доходов и образования, как правило, больше детей, и таким образом бедность репродуцируется. Отрицательное влияние оказывает ограниченный рынок капитала. Получение кредита предполагает предоставление гарантий, следовательно, доступ к кредиту имеют лишь состоятельные лица. При высокой концентрации доходов большая часть населения лишена доступа к кредитам и не имеет возможности его производительного использования, что замедляет экономическое развитие. При значительном неравенстве доходов подавляющая часть общества поддержит "уравнительную" политику, предполагающую, в частности, высокий налог на капитал, что, в свою очередь, приведет к сокращению инвестиций и снижению темпов экономического роста. Кроме того, высокая концентрация доходов способствует социальной напряженности, грозит политической нестабильностью и опять же сокращает потенциальные капиталовложения.

В наиболее развитых странах наблюдается тенденция к определенному выравниванию доходов. Более высокий и ровный уровень образования предоставляет большее равенство возможностей, высокая степень накопления капитала требует квалифицированной рабочей силы, содействует конкуренции и высокопроизводительному труду, невысокий демографический прирост создает условия как для работы женщин, так и для обучения детей, в результате растут доходы как нынешнего, так и будущих поколений. Развитие урбанизации требует интенсификации и специализации аграрного производства, ведет к общему повышению уровня жизни, высокая доля формализации предполагает повышение экономической отдачи труда и совершенствования механизмов социальной защиты. (Конечно, было бы вульгаризацией считать, что перечисленное является автоматическим следствием экономического развития или связано с ним линейной зависимостью. В каждой стране существует своя специфика и межстрановые различия даже при сходной истории, близком экономическом потенциале и одинаковом уровне доходов на душу населения могут быть весьма значительны).

Для преодоления социального неравенства и ускорения экономического развития необходим комплекс мер, включающий реформу трудового законодательства, которая способствовала бы росту экономически активного населения; улучшение социальных услуг, что облегчило бы домашний труд женщин и позволило им работать по найму; переход к накопительной пенсионной системе; предоставление гарантий, коллективных займов и других механизмов, расширяющих возможности кредитования социальных групп, не имевших ранее доступа к заемному капиталу; повышение качества образования; предоставление прямой помощи в виде учебных материалов, завтраков школьникам, чтобы сократить расходы бедных семей на обучение детей и продлить сроки их образования.

Правительства латиноамериканских государств предпринимали усилия по смягчению социального неравенства. Уже давно осуществляются меры, направленные на развитие образования, улучшение здравоохранения. Обычно в центре внимания оказываются крупные государственные предприятия, широко практикуется субсидирование, прогрессивное налогообложение, ограниченное трудовое законодательство, множественный обменный курс, контролируются цены. Все эти меры призваны увеличить благосостояние и защитить бедных, однако приходится констатировать, что нередко они приводили к обратным результатам. Проблема не в недостатке попыток смягчить социальное неравенство, а в неэффективности используемых средств.

Неравенство отличало латиноамериканское общество в течение долгого времени, и для его преодоления потребуется немалый срок. Для достижения прогресса в этом необходимо как можно более глубокое изучение причин неравенства, а также осознание того, что оно препятствует устойчивому развитию, требующему широкой поддержки проводимой экономической политики, что крайне сложно достигается, если плодами экономического роста могут воспользоваться лишь немногие.

Социальная политика преследует широкую гамму целей, ее результаты могут проявиться как в короткие, так и в более отдаленные сроки: например, интеграция женщин в рынок рабочей силы способна увеличить семейный доход очень быстро, а получение детьми образования позволяет надеяться на рост их благосостояния впоследствии. Вместе с тем, экономические кризисы, стихийные бедствия и т.п. значительно обостряют проблемы неравенства и бедности. Поэтому в политике следует предусматривать возможность чрезвычайных ситуаций или создавать сети социальной защиты.

Макроэкономические кризисы не просто усугубляют бедность, но и затрудняют выход из нищеты. Подсчитано, что при замедлении экономического роста на один процентный пункт бедность увеличивается на 2% (14). По оценкам Межамериканского банка развития (МАБР), если бы Латинская Америка достигла уровня макроэкономической стабильности индустриально развитых государств, около 25% бедного населения преодолело бы порог бедности (15).

В "потерянное десятилетие" 80-х годов такие социальные показатели, как детская смертность и средний срок обучения в школе, в Латинской Америке продолжали улучшаться, но медленнее, чем в предшествующие годы, а в некоторых случаях наблюдался регресс. Например, в Мексике из-за недоедания возросла смертность детей дошкольного возраста и сократилась доля детей, окончивших первый класс, в Чили снизился вес новорожденных, в Венесуэле упала грамотность населения в возрасте от 15 до 19 лет. Аналогичное воздействие оказывают стихийные бедствия и кардинальные изменения условий торговли: в Эквадоре, по оценкам, более 50% населения, проживающего в зонах, подверженных влиянию феномена "Эль-Ниньо", относится к бедному, резкое падение цен на кофе после аннулирования Международного договора по кофе привело к катастрофическому росту бедности в мексиканских штатах-производителях кофе в начале 90-х годов (16).

В 80-х годах правительства латиноамериканских государств пытались противостоять социальным последствиям кризиса. Среди прочих мер принимались программы продовольственной помощи, создавались социальные фонды, расширялись сети социального страхования безработных, предоставлялись стипендии детям, осуществлялись программы переподготовки. Однако, отчасти за исключением Чили, эти меры оказывались малоэффективными и принимались с запозданием.

Очень часто в кризисной ситуации правительства латиноамериканских государств направляют свою энергию на восстановление макроэкономической стабильности и проведение структурных реформ. В Аргентине, например, при резком росте безработицы в начале 90-х годов чрезвычайная программа обеспечения занятости была принята только в 1997 г. Необходим также четкий план действий, иначе даже фонды чрезвычайной социальной помощи, созданные для смягчения негативных последствий реформирования, иной раз предоставляют помощь не тем, кто пострадал в наибольшей степени. Крайне важно поддержать уровень базовых социальных услуг в сфере образования и здравоохранения, чтобы избежать невосполнимых потерь инвестиций в людские ресурсы, как это произошло в Латинской Америке. Наконец, практика показала, что программы, принятые и запущенные до кризиса, дают больший эффект, чем принимаемые в чрезвычайных ситуациях.

В настоящий момент большинство латиноамериканских государств не располагает адекватными механизмами, позволяющими осуществлять социальную защиту малоимущего населения и противостоять углублению неравенства, вызванного кризисами. Большинство социальных фондов оказалось эффективнее при создании маломасштабной социальной инфраструктуры, чем при решении проблемы занятости. Поскольку не существует заранее разработанных механизмов социальной защиты, в кризисных ситуациях, когда нет времени на глубокий анализ и тщательное изучение наиболее уязвимых групп, начинаются импровизации, результаты которых далеки от желаемых.

Тем не менее, следует привести примеры успешных мер социальной защиты. В 80-х годах в Чили была начата масштабная программа общественного строительства, ориентированная на самых нуждающихся, которая позволила привлечь многочисленную рабочую силу. В качестве сетей социальной защиты можно при необходимости использовать социальные фонды. Поскольку многие государства не имеют средств на поддержание таких сетей, для быстрого реагирования на кризисные ситуации возможно привлечение внешнего финансирования. В 90-х годах наблюдался несомненный прогресс в сфере социальной защиты при проведении структурных преобразований, в чем особую роль сыграли межгосударственные организации. Программы защиты бедных впервые были учтены в бюджетах Аргентины и Мексики в 1995 г., позже - в той же Аргентине, а также в Боливии, Бразилии и Венесуэле. В Венесуэле в 1998 г. правительство согласилось не сокращать бюджетные расходы, предусмотренные для борьбы с бедностью, вследствие помощи, оказанной МАБР (17).

Идеальные сети социальной защиты должны обеспечивать минимальный уровень потребления, способствовать росту людских ресурсов, расширять социальную и физическую инфраструктуру для бедных. Примером являются специализированные программы развития человека, оказывающие помощь деньгами или натурой семьям, использующим эту помощь для образования и медицинского наблюдения своих детей. Такие программы в последние годы стали реализовываться в Мексике, Гондурасе, Бразилии, в настоящее время они осуществляются также в Аргентине, Эквадоре и Никарагуа. Наиболее масштабная среди них - мексиканская "Прогреса".

Чрезвычайные программы занятости тоже могут функционировать как сети социальной защиты. Эти программы способны не только содействовать сокращению занятости путем создания рабочих мест для неквалифицированных и бедных трудящихся, но и стимулировать развитие инфраструктуры в бедных районах (например, строительство дорог, очистных сооружений и т.п.).

С учетом ограниченности ресурсов важно отметить, что сети поддержки необязательно требуют больших финансовых затрат. Например, стоимость программы "Прогреса" составляет 0,2% ВВП Мексики и около 1% федерального бюджета при численности получающих помощь почти в 2 млн семей. Программа "Трудящийся" в Аргентине обходится приблизительно в 0,25% ВВП и помогает 350 тыс. неквалифицированных безработных (18).

Важную роль в увеличении доходов и сокращении социального неравенства играет финансовая политика. Рынок капитала необходим для инвестирования, способствующего росту производства и заработной платы. Если он функционирует неэффективно, это тормозит капиталовложения, а недостаток средств отрицательно сказывается как на перспективах экономического роста, так и на распределении дохода. Особенно болезненно это отражается на мелких компаниях. Возможность получения кредита для них ограничена, и, следовательно, возникают препятствия их развитию, что лишает занятых в этом секторе возможности увеличить доходы. При неэффективных финансовых системах отсутствуют необходимые условия для мелких вкладчиков, особенно в сельской местности, где нередко нет даже возможности поместить свои накопления в кредитно-финансовую организацию, что тоже углубляет неравенство. Реформирование финансовых систем с целью обеспечения их полноценного функционирования, позволяющего расширять круг инвесторов, в том числе мелких, способствует улучшению распределения доходов.

Касаясь фискальной политики, хотелось бы отметить, что в целом в регионе она носит прогрессивный характер, на социальные цели выделяются значительные суммы. Однако это лишь одна сторона, и может быть, не самая главная. Важнее результативность сборов налогов, предоставление малообеспеченным слоям необходимых социальных услуг, мобилизация ресурсов наиболее богатых, создание специализированных сетей социальной защиты и проведение политики, позволяющей перераспределять доходы, не причиняя вреда производству. Другими словами, для преодоления неравенства в странах Латинской Америки существеннее повысить эффективность предоставляемых государством социальных услуг, чем просто проводить политику перераспределения.

Окончание следует

ПРИМЕЧАНИЯ

1 BID. Desarrollo mas alla de la economia. Progreso economico y social en America Latina. Informe 2000. Washington, 2000, p. V.
2 Ibid., p. VI.
4 Ibid., p. VI-VII.
5 BID. Informe anual 2003. Washington, 2004, p. 8.
6 Ibidem.
7 BID. Desarrollo mas alla de la economia.., p. IX.
8 BID. America Latina frente a la desigualdad. Progreso economico y sоcial en America La-tina. Informe 1998-1999. Washington, 1998, p. 3.
9 Desarrollo mas alla de la economia.., p. 5.
10 Ibidem.
11 Ibid., p. 5-6.
12 Ibid., p. 10.
13 America Latina frente a la disigualdad.., p. 24.
14 N.L u s t i g. Las crisis y la incidencia de la pobreza: macroeconomia social, meta responsable. Washington, 2000, p. 4.
15 Ibidem.
16 America Latina frente a la disigualdad.., p. 132.
17 N.L u s t i g. Las crisis y la incidencia de la pobreza.., p. 15.
18 Ibid., p. 18-19.