ИНТЕГРАЦИЯ

И.С.Тарасова - студентка факультета международных отношений СПбГУ.

Меркосур на пути создания постоянной системы разрешения споров

Общий рынок Южного конуса (Меркосур) по праву можно назвать интеграционным объединением "нового поколения", сотрудничество в котором охватывает все аспекты деятельности входящих в него государств - Аргентины, Бразилии, Парагвая и Уругвая. В глобальном масштабе Меркосур представляет собой по размерам и экономическому потенциалу второй (после ЕС) таможенный союз и третью (после ЕС и НАФТА) зону свободной торговли. Помимо экономической интеграции активно развивается сотрудничество в политической сфере, в области безопасности, права и социальных вопросов.

Политическая воля стран-участниц на современном этапе развития Меркосур играет чуть ли не определяющую роль в судьбе организации, что повышает доверие к этому объединению и привлекает в данный блок новые государства. Так, в 1996 г. Чили и Боливия подписали с ним соглашения о вхождении в зону свободной торговли на правах ассоциированных членов, в декабре 2003 г. к ним присоединилось Перу, и в преддверии создания АЛКА в июле 2004 г. их примеру последовали Венесуэла и Мексика. Таким образом, несмотря на планы создать АЛКА к 2005 г., латиноамериканские государства продолжают формировать блоки, усиливая авторитет и потенциал региональных организаций, в данном случае Общего рынка Южного конуса. Все это делается в рамках достигнутых в марте 1998 г. в Сан-Хосе договоренностей о том, что АЛКА будет сосуществовать наряду с двусторонними и субрегиональными интегрированными соглашениями, которые продолжат действовать в областях, не подпадающих под ее юрисдикцию, и в тех случаях, когда устанавливаемый ими уровень интеграции будет выше, чем предусмотренный всеамериканским объединением.

С момента создания Меркосур предполагалось сотрудничество в различных областях, а два основополагающих документа блока - "Асунсьонский договор" 1991 г. и дополнительный "Протокол Оуро Прето" 1994 г. - обозначили в качестве цели первостепенной важности

интеграцию четырех государств-членов путем:

- свободного обращения товаров, услуг и рабочей силы;

- установления единого таможенного тарифа в торговле с третьими странами;

- принятия единой торговой политики;

- координации в области макроэкономической политики;

- гармонизации законодательства в соответствующих сферах (1).

Однако без проработанных механизмов разрешения споров любая система, основанная на регламентации правил, оказывается неэффективной, поскольку отсутствуют условия, позволяющие обеспечить обязательное выполнение этих правил. Создатели организации с самого начала позаботились о формировании процедуры по разрешению противоречий между ее участниками, но, как мы увидим, данная система переживает за 14 лет существования блока уже третий этап реформ, который, к тому же, по мнению самих законодателей, не является окончательным. Любопытно рассмотреть какие перспективы открываются перед объединением на пути реформирования системы разрешения споров и в каком направлении движется Меркосур при интеграции в данной сфере.

ЭТАПЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ

В декабре 1991 г. Асунсьонский договор о создании Общего рынка Южного конуса был дополнен "Протоколом Бразилиа" по разрешению споров. Процедура, закрепленная в Протоколе, изначально задумывалась как явление временное, ориентированное только на переходный период. Однако принятый в декабре 1994 г. "Протокол Оуро Прето", в соответствии с которым была сформирована действующая до сих пор система органов и механизмов Меркосур, продлил действие существующей системы разрешения споров до 2006 г., правда, внеся в нее некоторые дополнения. В январе 2002 г. был подписан, а с 1 января 2004 г. вступил в силу "Протокол Оливос" (2), реформирующий этот механизм. Согласно этому документу впервые в истории Общего рынка предусматривалось создание наднационального органа - Постоянного кассационного суда со штаб-квартирой в Асунсьоне.

ИСТОРИЯ И ПРАКТИКА

В международной практике существует два механизма разрешения противоречий. Первый представляет собой решение проблемы посредством дипломатических переговоров и второй - это решение, основанное на юридических принципах и нормах, принятое в результате судебного разбирательства. Механизм разрешения споров в Меркосур имеет черты обоих типов, но на практике акцент делается на разрешении проблем в соответствии с первым. Формальные процедуры механизма разрешения противоречий, установленного "Протоколом Бразилиа", включают три этапа:

- прямые переговоры;

- вмешательство со стороны Группы Общего рынка (ГОР) (4);

- судебное разбирательство (5).

Однако споры должны были исчерпать все ресурсы первых двух инстанций прежде, чем дело перейдет на рассмотрение в арбитраж, за исключением случаев, когда данный вопрос уже был причиной иска. Фактически это означает, что решение спора в третейском суде может откладываться и заменяться дипломатическими переговорами, поскольку в случае, если стороны согласны, они могут без каких-либо ограничений увеличивать срок проведения двусторонних переговоров в течение 15 дней.

Принятый в 1994 г. "Протокол Оуро Прето" попытался регламентировать переговорную стадию разрешения противоречий (см. таблицу). В соответствии с ним иски также стали досудебным механизмом разрешения споров. Они должны были инициироваться национальным отделом ГОР и относиться к торговым вопросам, подпадающим под юрисдикцию Совета Общего рынка (СОР) (6). Если вопрос не решался на уровне СОР (включая вмешательство технического комитета, который должен был добиваться принятия решения путем консенсуса), иск мог переходить к ГОР и если снова оставался без разрешения, то отдавался на рассмотрение судебной инстанции. С 1995 по 2000 г. было сформулировано 13 исков, причем Аргентина была самым частым истцом (в общей сложности 9 претензий с ее стороны) (7). Однако характер подобного разбирательства в случае разрешения споров по искам оставался неопределенным, поскольку технические комитеты, обеспечивающие осуществление процедур, не играют роли третейского судьи, так как состоят из чиновников государств-членов. В результате "Протокол Оливос" отказался от столь длительной и неудобной досудебной процедуры, упростив начальный этап консультаций. В соответствии с новыми правилами после проведения прямых переговоров, и, не найдя приемлемого решения, государства могут сразу же начинать судебное разбирательство, хотя за участниками Меркосур сохраняется право по совместной договоренности передать свое дело на рассмотрение ГОР.

Изначально, согласно "Протоколу Бразилиа", судебное разбирательство представляло собой рассмотрение дела только в Суде аd hoc. Решения в нем принимались (в отличие от предыдущих этапов разрешения спорных вопросов) большинством голосов с опорой как на правовые источники Меркосур, так и на принцип ex aequo et bono (по справедливости, а не по формальному закону) и считались окончательными и обязательными для выполнения. Вердикт Суда аd hoc не мог быть обжалован в другом суде, в связи с чем вопрос об исполнении судебного решения всегда оставался предметом дискуссий. Зачастую обязательный характер решений суда оправдывался только тем, что до сих пор не принимались какие-либо оперативные меры по разрешению споров.

Тем не менее государства Общего рынка не торопились с реформой системы разрешения противоречий. Не желая передавать ни пяди своего суверенитета структурам объединения и провозгласив для этого принцип "открытого регионализма", участники Меркосур и не предполагали, что интеграция в экономической сфере приведет в конечном итоге к вынужденной необходимости, чтобы не тормозить развитие внутрирегионального сотрудничества, принимать политические решения по передаче определенных полномочий на наднациональный уровень. И первым шагом в данном направлении в соответствии с "Протоколом Оливос" стало создание Постоянного кассационного суда, который и будет рассматривать вопросы об обжаловании решений Судов аd hoc.

С созданием Постоянного кассационного суда в Меркосур сложилась судебная система, состоящая из двух звеньев, где Суды аd hoc представляют собой суды первой инстанции, а Постоянный кассационный суд выполняет функции органа по рассмотрению апелляций.

В отличие от Судов аd hoc, которые формируются в каждом конкретном случае из новых судей, Постоянный кассационный суд состоит из пяти членов, сохраняющих за собой пост на постоянной основе. Однако судебные заседания в Постоянном суде будут проводиться только в случае его созыва для разбирательства между двумя и более членами Меркосур (инициированного государством или по ходатайству частного лица) или чтобы предоставить консультации по толкованию, применению или нарушению правил, установленных "Асунсьонским договором" или любым другим нормативно-правовым документом Меркосур. В соответствии со ст. 51 "Протокола Оливос" Постоянный кассационный суд "выработает свои собственные правила процедуры через 30 дней, считая с момента его создания, которые должны быть одобрены Советом Общего рынка" (8).

Остается интересным вопрос, какие же субъекты права смогут участвовать в процессе, который слушается Постоянным кассационным судом. В процессе по несоблюдению права Меркосур как "Протокол Бразилиа", так и "Протокол Оливос" уполномочивают участвовать в споре в качестве истца и ответчика государства - члены Общего рынка. Однако, поскольку еще "Протокол Бразилиа" установил, что судебное разбирательство может начаться и от имени физического/юридического лица, в случае если государство признает, что это требование исходит от его имени, и спор будет носить межгосударственный характер, можно предположить возможность участия данных субъектов права и в рассмотрении дела в Постоянном кассационном суде.

Не исключается также вмешательство третьих стран и органов Меркосур в процесс разрешения спора. Так, в рамках 9-го судебного процесса по делу о шерсти (апрель 2003 г.) Арбитражный суд добавил в правила своей процедуры возможность вести "наблюдение" (ст. 13), однако этот механизм не был задействован в данном конкретном случае из-за протеста со стороны участников судебного разбирательства (9).

Вполне вероятно, что наблюдение такого рода будет возможно и при рассмотрении дел на уровне Постоянного кассационного суда, хотя, поскольку еще не было проведено ни одного судебного процесса в соответствии с "Протоколом Оливос" и деятельность Постоянного кассационного суда прописана лишь на бумаге, можно только строить догадки и предположения. Однако существует мнение, что процедура привлечения третьих стран - участниц Общего рынка и органов Меркосур к судебному разбирательству существенно обогатило бы судебную практику объединения. Это, безусловно, содействовало бы совместному формированию единообразного толкования общих правил и выработке определенной доктрины, возникающей из дел, слушаемых в судах аd hoc, для дальнейшей деятельности в вышестоящем суде и других судебных органах национального уровня.

Источник: El desafio de integrarse para crecer. Balance y perspectivas Mercosur en su primera decada. - Argentina: Siglo XXI de Argentina editores, 2001, р. 217.

ПРОЦЕДУРА РАЗРЕШЕНИЯ СПОРОВ В МЕРКОСУР ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ: РЕАЛЬНЫЕ И ВООБРАЖАЕМЫЕ

На сегодняшний день еще трудно сказать, начнет ли функционировать механизм, предложенный "Протоколом Оливос", или он станет лишь формальным шагом на пути создания постоянной системы разрешения споров. Ответ на этот вопрос предполагалось получить на декабрьском (2004 г.) саммите в Бразилии. Проанализировав бытующие в Меркосур взгляды на будущее его судебной системы, поразмышляем о возможностях ее устройства и даже попытаемся создать ее идеальную модель. Дело в том, что при формировании Постоянной системы разрешения противоречий у Меркосур существует уникальная возможность использовать опыт организаций, уже эффективно действующих в данной сфере (прежде всего ЕС), а также учесть собственные политико-правовые реалии.

Видится целесообразным сохранить существующую двухступенчатую судебную систему, расширив полномочия суда второй инстанции, т.е. Постоянного кассационного суда (в дальнейшем будем именовать его как Суд Меркосур, чтобы отличать его от существующего). В идеале своей деятельностью Суд Меркосур должен способствовать сохранению и укреплению правопорядка в Общем рынке, а также выступать как важнейший гарант функционирования блока в заданном режиме, его стабильности и устойчивости.

Прежде всего, роль этого суда заключается в повышении эффективности применения меркосуровского законодательства и, как следствие, в усилении доверия стран-участниц к системе разрешения споров Общего рынка. Последнее особенно значимо, поскольку в документах Меркосур по разрешению споров закреплен принцип плюрализма применяемого права, что может привести к минимальному применению нормативно-правовых актов Общего рынка и к влиянию других организаций и режимов на интеграционные процессы Меркосур. Дабы избежать дезинтеграции блока и повысить эффективность судебной системы организации, автору данной статьи видится целесообразным наделить Суд Меркосур следующими полномочиями.

Суд Меркосур должен выполнять роль квази-Конституционного суда, в функции которого будет входить уточнение прав и обязанностей институтов Общего рынка по отношению друг к другу и определение взаимоотношений в рамках законности между государствами-членами и организацией Меркосур. В настоящий момент страны - участницы блока даже не обсуждают подобные перспективы, хотя это могло бы подтолкнуть к новому витку интеграции, укрепив правопорядок и определенность в отношениях государств-членов.

Не менее важной функцией Суда Меркосур в данной ипостаси должна стать проверка соответствия вторичного законодательства основополага-ющим договорам блока и основным правовым принципам. В настоящее время в Меркосур еще не проработана процедура отмены производных норм права Меркосур в случае их несоответствия основополагающим документам ("Асунсьонскому договору", "Протоколу Оуро Прето", "Протоколу Оливос" и другим). Ни государства блока, ни органы, принимающие решения, не вправе предъявить иск Постоянному кассационному суду для аннулирования какого-либо решения Совета Общего рынка, Резолюции ГОР или Директивы, которые нарушили "Асунсьонский договор", в то же время, как такая ситуация делает правоспособным любое частное лицо (физическое или юридическое) требовать от внутренних судов государств-членов отмены данной производной нормы Меркосур (10), что существенно сковывает возможности действующей судебной система Общего рынка, децентрализуя ее.

Безусловно, своеобразие судебной защиты в рамках меркосуровского права сохранится. Как и прежде она будет осуществляться как судебными учреждениями Меркосур (Суд Меркосур и Суды аd hoc), так и национальными судебными органами, причем иерархическая соподчиненность этих органов в данном случае отсутствует. Тем не менее, необходимо развивать взаимодействие между судами наднационального и национального уровня, чтобы способствовать гармонизации законодательства Меркосур и права государств-членов. Во-первых, странам - участницам блока нужно юридически закрепить обязательное признание решений судов первой и второй инстанции Общего рынка на уровне внутреннего права государств-членов, поскольку в то время, как Аргентина признает примат международного права над национальным, для Бразилии международные договоры не превалируют над национальным законодательством (11). Во-вторых, реформа должна коснуться процедуры консультации национальных судов государств блока с Судом Меркосур относительно толкования и применения права Меркосур. Сейчас мнение Постоянного кассационного суда в данном отношении не является ни окончательным, ни обязательным, в связи с чем режим консультаций не осуществляет возложенную на него функцию по формированию единообразного толкования и применения права Меркосур. Таким образом, для усовершенствования данного механизма должны существовать положения, в соответствии с которыми национальный суд обязан производить консультацию касательно толкования права Меркосур, учитывая в то же время, что согласно нормам внутреннего права, решение суда не может быть опротестовано в другом иностранном суде. Кроме того, необходимо сделать обязательным для всех внутренних судов обращение за консультацией к Суду Меркосур, если есть сомнение по поводу законности нормы блока (несоответствие основополагающим документам), и они склоняются к ее несоблюдению. И имея в виду, собственно, цель института консультаций - единообразие толкования и применения права - видится необходимым, чтобы ответ Суда Меркосур был обязательным для всех национальных судей, что явилось бы минимальной гарантией для обеспечения единообразия в толковании законодательства на территории всех государств-членов.

Помимо функций Конституционного суда на Суд Меркосур также придется роль Кассационного органа, тем более, что именно на базе Постоянного кассационного суда и предполагается реорганизовать всю систему разрешений споров в Общем рынке Южного конуса.

Однако с учетом местной специфики к функциям Суда Меркосур можно было бы добавить полномочия политического характера. Это связано с тем, что для создания условий полной свободы для миграции, выбора места жительства и места работы гражданами всех стран - участниц блока требуется, чтобы все государства-члены были правовыми и с демократической точки зрения легитимными. Это условие исходит из того, что государство, не гарантирующее права граждан внутри страны, также не может гарантировать совместно принятые права, вытекающие из его обязательств как государства - члена объединения.

Сегодня в Меркосур существуют очень точные инструменты, отражающие вышеупомянутые положения и принципы. В этом ключе четырьмя государствами - членами Общего рынка совместно с Боливией и Чили (ассоциированными членами организации с 1996 г.) был создан "Механизм консультаций и согласования политики", в соответствии с которым они вырабатывают общую позицию в области развития региональной интеграции, что зачастую выходит за рамки сугубо экономических и торговых вопросов. В 1996 г. Аргентина, Бразилия, Парагвай и Уругвай подписали "Президентскую декларацию о демократическом обязательстве", в которой, как и в Протоколе по присоединению Боливии и Чили к данной Декларации, ими были приняты обязательства проводить консультации и осуществлять меры политического воздействия в случае возникновения угрозы демократическому строю на территории Меркосур вплоть до приостановления членства государства-нарушителя в Общем рынке и действия договоров, подписанных с этим государством другими членами организации (12).

В связи с вышесказанным представляется возможным возложить на Суд Меркосур также функции по консультативному мониторингу на выборах с целью выявления степени их легитимности и демократичности, а также вырабатывать решения рекомендательного характера для Совета Общего рынка по вопросу об исключении или включении в состав блока государств-членов, что существенно обогатило бы политико-правовую практику организации и дало бы Суду Меркосур право проверять на соответствие с юридическими нормами и принципами правовые системы новых государств блока, а также отслеживать приверженность демократическим традициям полноправных и ассоциированных членов Меркосур.

Стоит иметь в виду, что демократичность необходимо развивать и в рамках самой системы разрешения споров в Меркосур. Прежде всего, это касается круга участников судебного разбирательства на уровне Меркосур. Заявления частных лиц продолжают оставаться под контролем со стороны Национальных отделов ГОР. Для них представляется почти невозможным заставить двигаться сложный механизм, установленный "Протоколом Оливос". Таким образом, в реальности получается, что только государства-участники имеют право обращаться в суд на уровне Меркосур. Однако система разрешения споров, ограниченная требованием "государство против государства", не соответствует динамике интеграционного процесса в Меркосур. Тем более, что практика показывает: государства в высшей степени осторожны, чтобы начать процесс по несоблюдению права против другого государства. Углубление процесса интеграции Меркосур содержит в себе осознание необходимости доступа другим субъектам.

Для решения данной проблемы существуют две альтернативы. В одном случае, дать возможность обращаться всем заинтересованным лицам в суды первой инстанции Меркосур, но организовав их деятельность на постоянной основе (недостатком станет мгновенная перегруженность данного звена судебной системы). В другом - создать независимый от государств-членов орган, в функции которого будет входить контроль за соблюдением меркосуровского права, а также возможность возбуждать дело по несоблюдению права прямо перед Судом Меркосур. Остается открытым вопрос и о применении санкций в случае несоблюдения судебного решения со стороны государств-членов.

Однако, каким именно путем пойдет Меркосур при создании постоянной системы разрешения споров, и сможет ли она утвердиться в качестве одного из важнейших элементов интеграционной структуры блока, пока не ясно. Одно можно утверждать с уверенностью: без данного инструмента интеграции, который бы обеспечил неуклонное и единообразное применение и толкование меркосуровского права и в то же время являлся бы главным правоохранительным органом объединения, дальнейшее взаимодействие в рамках Общего рынка будет затруднено, если не сказать больше, практически невозможно.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Antecedentes del Mercosur. - www.mercosur.org.uy/pagina1esp.htm
2 El Protocolo de Olivos para la solucion de controversias en el Mercosur, El Proctocolo de Ouro Preto sobre la Estructura Institucional del Mercosur - www.mercosur.org.uy/pagina1esp.htm
3 Un foco para el proceso de intregracion regional. - Primer Informe Semestral de la Secretaria del Mercosur. Montevideo, 2004, р. 43.
4 Группа Общего Рынка (ГОР) выполняет функции исполнительного органа Меркосур. В ее состав входят по восемь членов от каждого государства-члена, назначаемых правительствами и включающих в обязательном порядке представителей министров иностранных дел, экономики и центральных банков. Координацию деятельности ГОР осуществляют министерства иностранных дел стран - участников блока.
5 Protocolo de Brasilia para la solucion del controversias en el Mercosur. - www.mercosur.org.uy/pagina1esp.htm
6 Совет Общего рынка - высший руководящий орган Меркосур. В его состав входят министры иностранных дел и экономики государств-членов. Созывается по мере необходимости, но не реже одного раза в шесть месяцев. Решения Совета подлежат рассмотрению на саммитах, проводимых по завершению заседаний Совета, вступают в силу после утверждения главами государств и являются обязательными для выполнения всеми участниками объединения. В зависимости от проблематики, стоящей на повестке дня, к заседаниям Совета могут привлекаться другие министры государств-членов.
7 El desafio de integrarse para crecer. Balance y perspectivas del Mercosur en su primera decada. Buenos Aires, 2001, р. 190.
8 El Protocolo de Olivos para la solucion de controversias en el Mercosur. - www.mercosur.org.uy/pagina1esp.htm
9 Un foco para el proceso de intregracion regional, р. 42.
10 Ibid., р. 41-43.
11 El desafio de integrarse para crecer. Balance y perspectivas del Mercosur en su primera decada, р. 215.
12 El Mercosur politico. - www.mercosur.org.uy/pagina1esp.htm