МЕКСИКА

А.А.Канов (Симферополь)- кандидат экономических наук, доцент Таврического национального университета им. В.И.Вернадского

Приватизация государственной собственности

В 80-90-е годы прошлого века в Мексике была осуществлена широкомасштабная приватизация государственной собственности и произошел переход от господствовавшей долгое время государственной экономической модели развития к неолиберальной.

С помощью приватизации государство стремилось обеспечить решение ряда принципиально важных для мексиканского общества задач: оздоровить и укрепить государственные финансы; затормозить рост инфляции; избавиться от тяжелой проблемы внешнего долга; восстановить экономический рост и утраченный в 80-е годы динамизм развития национальной экономики; повысить эффективность работы госпредприятий, которые должны были сохраниться в стратегических и приоритетных сферах экономики; освободить экономическое пространство для национального частного капитала; усилить социальную направленность экономической политики; искоренить крайние формы бедности, в целом поднять уровень жизни населения и в конечном итоге обеспечить макроэкономическую стабильность на качественно новой основе.

В ходе приватизации были реализованы многочисленные программы и мероприятия, позволившие осуществить переход значительных по объему материальных, финансовых и трудовых ресурсов из сферы деятельности государства в сферу деятельности частного капитала. Приватизация в Мексике показала, что это не просто механическая смена одного собственника на другого, а сложный процесс социально-экономической трансформации общества, затрагивающий интересы его различных слоев и приводящий к серьезным изменениям в системе национального хозяйства, и далеко не всегда именно к тем, на которые рассчитывают инициаторы модернизации. Приватизационные процессы здесь развивались достаточно противоречиво и являются весьма поучительными для стран с переходными экономиками. Они свидетельствуют о том, что устранение государства как собственника из системы национального хозяйства и ограничение его регулирующих функций не обязательно компенсируется в полной мере возможностями рыночных механизмов и частного капитала обеспечивать устойчивое социально-экономическое развитие.

"НУЛЕВОЙ ЦИКЛ"

Для того, чтобы положить начало процессу приватизации, требовалось модернизировать существовавшие до того нормы права. И, прежде всего, необходимо было реформировать три основные статьи Конституции Мексики: 25, 26 и 27, которые наряду с некоторыми другими формируют ее экономическое содержание. "Под влиянием финансово-экономического кризиса, в результате изменений политических ориентиров правительства, с целью делимитации сфер деятельности государственного и частного секторов и закрепления базовых принципов деятельности государства в экономике, - пишет известный специалист по конституционному праву Мексики Р.Ривес Санчес, - были реформированы конституционные нормы..." (1). Существенно была переработана и расширена статья 25, которая определяет общие основы участия мексиканского государства в экономическом развитии нации и которая раньше, в отличие от других статей, вообще не подвергалась изменениям. Ее реформирование определяло обновление других экономических статей мексиканской Конституции.

Во-первых, была развернуто сформулирована роль государства в экономике. В частности, было записано, что государство обеспечивает и гарантирует интегрированное и устойчивое национальное развитие, стимулирует экономический рост и увеличение занятости, способствует более справедливому распределению дохода и богатства в обществе. Был сделан упор на его регулирующие функции: "Государство планирует, управляет, координирует и ориентирует национальную экономическую деятельность и осуществляет регулирование и стимулирование всех видов деятельности, которые удовлетворяют общенациональные интересы..." (2).

Во-вторых, было записано - и это принципиально важно, - что государственный и частный секторы конкурируют между собой, но за исключением тех сфер экономики, которые закреплены исключительно за государством.

В-третьих, реформированная 25 статья декларировала, что государство, руководствуясь общественными интересами, поддерживает и стимулирует деятельность частных предприятий, создает необходимые условия для их функционирования, чтобы обеспечить им возможности внести вклад в развитие национальной экономики. Более того, частный сектор допускался к деятельности приоритетных отраслей экономики, которые раньше резервировались за государством. В Конституции было записано, что федеральное правительство "может самостоятельно или совместно с частным и общественным секторами, в соответствии с законодательством, участвовать в развитии приоритетных сфер" (3).

В статье 26 Конституции были сформулированы положения об организации системы планирования в стране и определено, что планы национального развития являются обязательными для государственного сектора. В статье 28 был упорядочен и расширен перечень стратегических отраслей экономики, которые развиваются исключительно на базе государственной собственности. Соответствующим образом были подвергнуты корректировке и другие законодательные нормы, регулирующие деятельность государственных предприятий, в частности, федеральный закон о государственных предприятиях и его регламент.

Основная идея реформирования государственной собственности первоначально заключалась в том, чтобы приватизировать те государственные предприятия, которые не выполняют в национальной экономике роль стратегических и приоритетных объектов. Это дает возможность, по замыслу правительства, перераспределить часть ресурсов на социальные и другие цели, а часть их сосредоточить в меньшем по размеру, но эффективно работающем государственном секторе. В Плане национального развития 1989-1994 гг. говорилось, что одно из важнейших направлений модернизации государственного сектора - "укрепление государственных предприятий и обеспечение их эффективного участия в развитии стратегических и приоритетных сфер экономики" (4). Этот же подход сохранился в Национальной программе модернизации государственных предприятий, которая была рассчитана на 1990-1994 гг. В ней достаточно четко была сформулирована главная задача правительства: продолжить приватизацию предприятий, которые не являются стратегическими и приоритетными, но одновременно обеспечить "поддержку собственности и сохранение контроля над предприятиями, сферы деятельности которых обозначены статьей 28 Конституции страны" (5).

Все это свидетельствует о том, что в процессе реформирования государственной собственности в Мексике первоначально обозначились два направления: рестрикционное и модернизационное, отражающие противоречивое отношение к использованию ее регулирующих возможностей. В рамках первого направления осуществлялась политика сокращения размеров государственной собственности посредством ликвидации и распродажи государственного имущества и сокращения государственных расходов. Второе предполагало ограничение ее размеров стратегическими и приоритетными сферами деятельности, но при этом в приоритетных сферах, согласно законодательным изменениям, наряду с государственным капиталом теперь мог действовать уже и частный капитал. Такой подход можно было бы назвать, с нашей точки зрения, сбалансированным, дающим возможность с помощью приватизации восстановить нарушенное равновесие в национальной экономике, усилить ее рыночные регуляторы, но одновременно сохранить уравновешивающую функцию государственной собственности, которая позволяет решать более или менее успешно некоторые проблемы в экономике не на основе принципов частнопредпринимательской практики. Тем более что Мексика располагает опытом успешного использования государственной собственности для разрешения сложных социально-экономических проблем развития страны.

Однако эту двойственность, заложенную в приватизационный процесс, полностью выдержать не удалось. Законодательство каждый раз корректировалось, когда возникала потребность осуществить очередные приватизационные мероприятия. Причем, эти изменения затрагивали позиции государства как собственника именно в стратегических и приоритетных сферах деятельности. Так, например, в 1990 г. президент К.Салинас выступает с инициативой реформирования статей 28 и 123 Конституции, которые регулируют формы собственности в банковской деятельности, для того чтобы сделать возможной приватизацию банков и обеспечить режим смешанной собственности в финансово-кредитной сфере. В 1995 г. по этой же причине из перечня стратегических сфер деятельности государства были исключены железнодорожный транспорт и спутниковая связь, хотя последняя незадолго до этого, в 1993 г., была включена в него.

Правительство иногда прибегало к изощренным методам, чтобы в любом виде допустить частный капитал в охраняемые Конституцией сферы деятельности государства. Задолго до приватизации железнодорожного транспорта, в 1990 г., не прибегая к изменениям в Конституции, под предлогом необходимости подъема уровня инвестиций в базовой инфраструктуре, правительство стало вводить новые схемы финансирования в стратегические и приоритетные сферы деятельности. Благодаря этому частный капитал завладел погрузочно-разгрузочными станциями, складским и контейнерным хозяйством железной дороги. Стали выдаваться концессии на строительство и эксплуатацию федеральных автомобильных дорог, на использование радиочастот спутниковой связи. Даже была нарушена монополия государства в электроэнергетике: было разрешено частным компаниям вырабатывать электроэнергию для своих внутренних потребностей без права ее коммерциализации.

Частный капитал был допущен к так называемым второстепенным видам производства в базовой нефтехимии и к снабжению и распределению природного газа. Чтобы превратить во второстепенные некоторые стратегические продукты базовой нефтехимии, производство которых в соответствии с законодательством резервировалось исключительно за государственными предприятиями, правительство своим решением утвердило их новый перечень, исключив из него 36 наименований. По мнению мексиканских исследователей, это была насмешка над конституционными нормами, позволившая мексиканской бюрократии "с ночи на утро вытеснить государственную собственность из производства важнейших видов продукции и облегчить тем самым проникновение в него частного капитала" (6). В период приватизации состав стратегических и приоритетных сфер деятельности государства пересматривался несколько раз под сильным давлением национальной буржуазии, открывая все новые пути к приватизации.

В конечном итоге, все это привело к тому, что Мексика в 90-е годы вырвалась в лидеры приватизационных процессов. После относительно медленной приватизации при президенте М. де ла Мадриде (1982-1988 гг.), страна делает рывок в ускорении приватизации в годы правления президента К.Салинаса (1988-1994 гг.). По оценке специалистов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), "как с точки зрения доходов, продуцируемых дезинкорпорацией, так и отраслей, собственность которых была передана частному сектору, Мексика оказалась в числе первых среди стран ОЭРС" (7).

ПЛАНЫ, ПРОГРАММЫ И СПОСОБЫ

Хотя процесс приватизации начался в 1983 г., в упорядоченном виде основные приватизационные задачи и мероприятия были изложены в двух ранее названных документах - Плане национального развития 1989-1994 гг. и На-циональной программе модернизации государственных предприятий 1990-1994 гг. Эти два важных правительственных документа определяли и конкретизировали способы дезинкорпорации государственной собственности, как в Мексике часто называют приватизационный процесс, так как он, кроме собственно приватизации, включает в себя и другие меры по реформированию собственности государства.

Можно выделить четыре основных способа реформирования государственной собственности в Мексике.

Первый предполагал расформирование, прекращение деятельности и ликвидацию государственных предприятий в следующих случаях:

а) когда государственные предприятия выполнили первоначально определенные для их деятельности цели и задачи;

б) когда некоторые объекты государственной собственности были не в состоянии адекватно реализовать функции, которые им вменены в обязанности в момент создания;

в) когда сфера деятельности государственных предприятий уже не рассматривается как приоритетная или же когда их функционирование не является целесообразным с точки зрения общественных интересов или потребностей национальной экономики;

г) когда государственные предприятия продемонстрировали низкую жизнеспособность, неэффективно используют свой экономический потенциал и стали нерентабельными;

д) когда функции некото-рых государственных предприятий целесообразнее передать другим государственным предприятиям, организациям и учреждениям, где они будут выполняться более эффективно.

Второй способ заключался в слиянии государственных предприятий для обеспечения лучшего использования ресурсов, осуществления интеграции и комбинирования производственных, коммерческих и административно-управленческих процессов. Его применение было оправдано в тех случаях, когда государственные предприятия тесно связаны между собой и ликвидация одного из них сказывается на производственной эффективности, или же когда, по оценкам специалистов, слияние двух или более госпредприятий позволяет повысить их производительность.

Третий способ состоял в передаче некоторых предприятий общефедеральной собственности штатам и муниципалитетам. Определяющим критерием в этом случае является значимость государственного предприятия для регионального развития или его связь с местными программами и планами развития.

И, наконец, четвертый способ - продажа предприятий, которые не являются стратегическими и приоритетными. В этой категории могли оказаться и жизнеспособные государственные предприятия, которые, прежде всего, представляли интерес для частного капитала.

Процесс дезинкорпорации государственной собственности в Мексике представлял собой очень сложную в юридическом и техническом плане процедуру. Естественно, что каждый из перечисленных способов ее реформирования имел свои особенности. Основную роль в процессе приватизации играли министерство финансов и государственного кредита и созданные в ее структуре специальные подразделения, наделенные функциями координации, контроля и исполнения приватизационных мероприятий, и министерство генеральной федеральной инспекции. Орган государственного управления, к которому относится тот или другой объект государственной собственности, выступает с инициативой о способах и формах его дезинкорпорации. Далее предложение рассматривается межведомственной комиссией, которая с учетом многих обстоятельств (финансовое положение предприятия, рентабельность, принадлежность к отрасли и др.) принимает решение о его ликвидации, слиянии, передаче или продаже. Если речь шла о продаже государственного предприятия, то в этом случае процесс приватизации включал в себя 22 обязательных процедуры: назначение агента по продаже, роль которого мог выполнять один из коммерческих банков; подготовка технической и финансовой оценки предприятия; разработка проекта продажи предприятия; изучение поступивших предложений и условий приобретения предприятия и выбор наилучшей альтернативы и др. После продажи предприятия министерство программирования и бюджета официально исключало его из реестра государственных предприятий и информировало о прекращении его деятельности, а банк - агент по продаже публиковал так называемую "белую книгу", в которой содержалась вся документация, связанная с продажей предприятия на каждом ее этапе.

ПЕРВЫЕ ИТОГИ

Приватизационные процессы заняли значительный по времени период: они продолжались почти 20 лет и к 2000 г. были в основном завершены, а в последние годы развиваются как остаточные явления. В основу периодизации процесса приватизации можно положить два основных финансово-экономических кризиса, с которыми столкнулась Мексика в последние два десятилетия прошлого века: 1982-1983 гг. и 1994-1995 гг. Первый кризис - это своего рода водораздел между длительным периодом интенсивного наращивания размеров государственной собственности и переходом к приватизации. Он был в значительной мере предопределен проблемами, которые накопились в ходе активной эксплуатации государственной экономической модели развития, но одновременно он же стал и отправным моментом в реформировании государственной собственности и проведении приватизации. Второй кризис - это важный рубеж между длительным по времени и основным (12-летним) периодом приватизации и переходом к замедленным и последним приватизационным мероприятиям. Есть все основания утверждать, что кризис 1994-1995 гг. в определенной степени был предопределен сложностями и проблемами первого приватизационного периода, который охватывает два президентских правления (1982-1988 и 1988-1994 гг.) и которые можно условно рассматривать как две фазы в рамках этого временного интервала.

В начале процесса приватизации мексиканское государство имело в своей собственности 1155 предприятий, действовавших в 63 отраслях национальной экономики. В 1983-1984 гг. было распродано небольшое количество мелких государственных предприятий, которые являлись нерентабельными и не занимали весомых позиций в экономике страны.

Одновременно были ликвидированы предприятия, существовавшие только на бумаге, т.е. были формально созданы, но не приступили к своей деятельности, а также расформированы предприятия, которые дублировали функции других государственных предприятий. В первые два года приватизации ее цели не были четко определены и, по выражению некоторых специалистов, наблюдалась "случайная продажа" государственных предприятий (8). Она не встретила серьезного сопротивления в обществе за исключением протестов некоторых профсоюзов и других организаций трудящихся.

В 1985-1988 гг. процесс приватизации государственных предприятий приобретает более организованный характер и рассматривается правительством как важный инструмент экономической политики для повышения эффективности и конкурентоспособности мексиканской экономики. В это время ускоряется процесс дезинкорпорации государственной собственности. Как свидетельствуют данные таблицы 1, было приватизировано в общей сложности в 3,3 раза больше предприятий, чем в самом начале этого процесса, и в 1988 г. 204 государственных предприятия находилось в процессе приватизации. В конце 1988 г. насчитывалось 618 государственных предприятий, но фактически действовало 414, так как остальные уже были в процессе приватизации. Заметно изменилось в это время количество предприятий, в которых государственная собственность была преобладающей (так называемое майоритарное участие государства): с 703 в 1984 г. до 252 в 1988 г. (9).

Таблица 1

Подавляющая часть приватизированных предприятий не обладала какой-либо серьезной рыночной властью и относилась к числу так называемых второстепенных госпредприятий. Это были небольшие государственные фабрики и заводы, разбросанные по всей территории страны. И размер операций, связанных с приватизацией, был сравнительно небольшой. С 1982 по 1988 г. было продано 204 предприятия на общую сумму 500 млн долл. (10). Вместе с тем, на этом этапе приватизации государство прекратило свою деятельность во многих сферах экономики. Если в 1982 г. оно было представлено в 28 наиболее важных отраслях промышленности, то в 1988 г. уже только в 12.

Вторая фаза приватизации государственной собственности, охватывающая 1988-1994 гг., была наиболее интенсивной и значительной по числу приватизируемых предприятий. Значимость приватизации в это время определялась размерами многих приватизируемых госпредприятий, которые представляли огромные и сложные финансово-экономические комплексы, их позициями в системе национального хозяйства и объемом ресурсов, заключенных в приватизационных операциях. В этот процесс были включены предприятия, обладающие огромной рыночной властью, включая государственные монополии, и достаточно эффективно работающие. На этой фазе приватизации правительство стремилось минимизировать присутствие государства в национальной экономике как собственника и максимально увеличить доходы от продажи предприятий. В этих целях было осуществлено даже слияние некоторых предприятий, чтобы упрочить их потенциал, сделать более привлекательным для частного капитала и назначить более высокую цену их продажи.

В этот период времени были приватизированы такие гиганты государственной собственности, как авиационные "Аэромехико" и "Мехикана де Авиасьон", автомобильная "Групо Дина", "Минера Кананеа" и другие горнодобывающие компании, металлургические заводы, телекоммуникационная "Телмекс" и т.д. Особое место в этом процессе занимает приватизация 18 коммерческих банков, которые в течение восьми лет находились в государственной собственности после их национализации в 1982 г. 13 банков приобрели финансовые группы, а над пятью банками установили контроль физические лица. Цены их фактической покупки возросли в среднем в 3,1 раза по сравнению с первоначально рассчитанными продажными ценами этих объектов государственной собственности. Сначала государство сохранило свои права акционера в трех банках: "Банкомер" - 20,4%, "Серфин" - 15,9 и "Биталь" - 21%, но в 2000 г. оно продало и эту долю своей собственности (11).

Данная фаза приватизации привела к самому крупному сокращению участия государства в производстве товаров и услуг и обеспечении занятости. Государственная собственность прекратила свое существование в большинстве отраслей национальной экономики. Продажа государственных предприятий принесла правительству доход в размере 29 млрд долл. (12). На второй фазе приватизации правительство получило 52,2% всех доходов от продажи коммерческих банков. Второе место по размерам вырученного дохода в результате продажи государственного имущества занимает "Телмекс", который был выкуплен за 23,3 млрд песо, что составило 30,9% от общей стоимости продаж (13).

Таблица 2

В целом за 12 лет число государственных предприятий сократилось с 1155 в 1982 г. до 215 в 1994 г. (без учета находившихся в процессе приватизации). Доля государственного сектора в производстве ВВП страны упала с 25,6% в 1983 г. до 14,7% в 1994 г. (14). Данные таблицы 2 показывают, что приватизация на первом ее этапе, прежде всего, подорвала позиции государства как собственника в добывающей и обрабатывающей промышленности, в финансовой сфере, торговле и транспорте. Государственные предприятия полностью или частично ушли из отраслей, добывающих и перерабатывающих железную руду, производящих сталь; автомобильной промышленности; производства средств производства и выпуска потребительских товаров длительного пользования; базовой химии; сахарной промышленности. Государство прекратило выпуск таких продуктов, как цемент, моторы, запасные части к автомобилям, резинотехнические изделия и искусственные волокна, текстиль и одежда, табак и прохладительные напитки, мука и кофе и многих других. Приватизация ограничила участие государства в торговле и сфере услуг. Первый этап приватизации закончился для Мексики очень сложным финансово-экономическим кризисом: в 1994 г. была осуществлена третья по счету девальвация мексиканского пе-со (первые две были проведены в 1976 и 1982 гг.).

Начало второго этапа приватизации можно датировать 1995 г. Он фактически продолжается в настоящее время и характеризуется более низким уровнем приватизационной активности, чем предшествующий, особенно его вторая фаза. Основные задачи по приватизации госсобственности были реализованы администрацией президента К.Салинаса. При нем число предприятий, управляемых государством, было значительно сокращено, их осталось немного в отраслях национальной экономики, но они продолжали играть в ней очень важную роль.

Данные таблицы 1 свидетельствуют, что число приватизируемых предприятий постепенно уменьшается. Приватизированы были в основном те предприятия, в которые частный капитал проник несколько раньше посредством концессий: дорожный транспорт, аэропортные комплексы, автомобильные дороги, спутниковая связь и др.

В 2002 г. в процессе дезинкорпорации находилось 27 государственных предприятий. Наиболее значимыми среди них были "Асегурадора Идальго" (страховая компания), "Феррокарилес Насьоналес де Мехико" (часть неприватизированных отделений железной дороги), "Финансьера Насьональ Асукарера" (банк для сахарной промышленности) и некоторые другие.

Национальный план развития на 2001-2006 гг. предусматривает дальнейшие шаги по модернизации государственного сектора и приватизации. Причем, в нем продолжают фигурировать те же цели и задачи, которые были сформулированы в начале приватизационного процесса: укрепление стратегических и приоритетных государственных предприятий, которые стимулируют развитие национальной экономики и обеспечивают социальное развитие главным образом для тех слоев населения, которые не располагают необходимыми ресурсами. Государственный сектор, подчеркивается в плане, должен увеличить предложение товаров и услуг, лучших по качеству и более дешевых, а дезинкорпорации будут подвергаться те государственные предприятия, которые потеряли свою значимость для экономической политики (15).

Доходы, получаемые правительством от продажи государственных предприятий, сосредотачивались в специальном приватизационном фонде. Подавляющая часть средств фонда, согласно установленным нормативам, предназначалась для выплаты государственного долга, который удалось радикально сократить. Так, например, в 1993 г. на эти цели было выделено 93% всех средств, полученных от продажи объектов госсобственности (16). Чистый долг государственного сектора, консолидированный с "Банко де Мехико", снизился с 68% в 1988 г. до 22% ВВП в 1994 г., а его реальный объем уменьшился на 60% (17). Это позволило сократить выплату процентов по всем долгам с 18% в 1988 г. до 2,5% ВВП в 1994 г., что, соответственно, способствовало уменьшению государственных расходов на обслуживание внешнего долга в этот период с 44 до 10% (18).

ЧЬИ КАПИТАЛЫ ПРЕДПОЧТИТЕЛЬНЕЕ?

Важной особенностью процесса приватизации в Мексике является участие в нем иностранного капитала. С одной стороны, переход к неолиберальной модели развития требовал финансовой либерализации и открытости национальной экономики. С другой стороны, реализация некоторых приватизационных проектов не всегда была под силу даже крупному национальному капиталу. "Хотя национальный частный сек- тор, - отмечают некоторые авторы, - страстно желал завладеть государственными активами, он не располагал необходимым капиталом для модернизации многих производств, которые находились в процессе приватизации" (19). Поэтому иностранный капитал стал частью приватизационного процесса и, в частности, принял активное участие в приватизации предприятий добывающей промышленности, сферы телекоммуникаций и, что особенно важно, наконец, проник в банковскую сферу страны, чего ему не удавалось сделать раньше. По некоторым данным в Мексике иностранные инвестиции в приватизацию составили 36% от прямых иностранных инвестиций в 90-е годы (20).

Для приобретения некоторых государственных предприятий создавались специальные консорциумы. Так было в случае с покупкой "Телмекс", когда был образован консорциум, состоявший из национальной "Группы Карсо" и двух иностранных компаний - "Соутч Вестерн Белл" и "Фрэнс Кэйбл энд Рэдио". Среди других важных приватизационных соглашений с участием иностранного капитала были: приобретение "Мехикана де Авиасьон" (участвовали "Чейз Манхеттен Бэнк" и "Америкэн Девелопмент Ассосиейшн"), "Конасупо" (с участием "Анилевер"), "Дина" (с участием "Камминз") и др.

В ходе приватизации заметные изменения произошли также и в тактике деятельности иностранного капитала. Если до 1988 г. он осуществлял прямые инвестиции непосредственно в производство товаров и услуг, то, начиная с 1989 г., усилился приток непрямых иностранных инвестиций. "Иностранный капитал начал осуществлять портфельные инвестиции, - отмечает мексиканский экономист К.Росо Берналь, - ориентируя их на рынок капиталов и денег с целью приобретения финансовых активов правительства и акций существующих компаний" (21). В период с 1988 по 1995 г. прямые иностранные инвестиции составляли в среднем ежегодно только 28% от их общего объема, а портфельные инвестиции возросли с 0% в 1988 г. до 87% в 1995 г. (22).

Как сам процесс приватизации в Мексике, так и его результаты достаточно противоречивы. Вместе с тем анализ его хода позволяет сделать важный вывод, характеризующий положение государственной собственности как своеобразного дискреционного стабилизатора в современной экономической системе общества, попеременный ввод в действие которого позволяет урегулировать некоторые проблемы уже либерализованной национальной экономики. Мексиканский опыт приватизации свидетельствует, что есть определенная объективная заданность и устойчивая потребность в существовании собственности государства, которые позволяют реализовать в национальной экономике, прежде всего, ее уравновешивающую функцию даже в условиях либерализации существующей модели развития и проведения приватизации.

Здесь важными являются три обстоятельства, которые обозначились в ходе приватизации и определили некоторый уровень консервации и устойчивости государственной собственности. Первое из них заключается в том, что даже неолиберальный подход, который был положен в основу мексиканской приватизации, допускает сохранение в экономике тех объектов государственной собственности, которые связаны с производством общественных благ и деятельностью естественных монополий. В таблице 3 представлена отраслевая структура принадлежности действующих государственных предприятий после приватизации, которая показывает, что наиболее значительная их доля сохраняется в системе образования, энергетике, транспорте и связи, здравоохранении, социальном развитии, т.е. в тех сферах, в которых госсобственность обычно доминирует или занимает весомые позиции. Это есть условный минимум, ниже которого опускать уровень развития государственной собственности экономически и социально нецелесообразно, чтобы не нарушать ее стабилизирующий потенциал в национальном хозяйстве. Исключение здесь составляет только высокий уровень участия мексиканского государства в финансово-кредитной сфере, что вообще отражает стремление мексиканского правительства сохранить в своих руках этот инструмент экономической политики, приспособив его к новым экономическим реалиям развития страны (государственные банки и фонды развития, страховые компании и др.).

Таблица 3

Второе обстоятельство заключается в том, что одновременно с приватизацией происходило создание новых госпредприятий. В ходе первой фазы приватизации (1983-1988 гг.) их было создано 59, во время второй (1989-1994 гг.) - 55, а в период второго этапа приватизации (1995-2002 гг.) - 86 (см. таблицу 1). Только в 2001-2002 гг. появилось шесть новых государственных предприятий: четыре децентрализованных (Национальная комиссия лесного хозяйства, Национальный институт исследований сельского и лесного хозяйства и животноводства, Мексиканский институт водных технологий и Национальный институт женщин), одно с майоритарным участием государства (Федеральное ипотечное общество) и один фонд развития (Фонд предприятий - экспортеров сахарной промышленности).

Создание этих и многих других новых государственных предприятий было предопределено задачами экономической политики правительства, решение которых не мог принять на себя частный сектор. Так, например, Институт водных технологий призван осуществлять исследования, разрабатывать, совершенствовать и внедрять современные методы управления, сохранения и возобновления водных ресурсов в стране и обеспечивать подготовку квалифицированных кадров в этой сфере. Федеральное ипотечное общество создано с целью развития первичного и вторичного рынка жилищного кредита, предоставления гарантий на строительство, приобретение или улучшение социального жилья. На него возлагаются обязанности по разработке технологий жилищного строительства и повышению производственной эффективности в этой сфере.

Третье обстоятельство состоит в том, что в ходе приватизации имели место даже рецидивы экспроприации уже приватизированной госсобственности. Так произошло, например, с бывшими государственными предприятиями в сахарной промышленности, процесс приватизации которых закончился в 1991 г., а в сентябре 2001 г. они снова были возвращены в систему государственного сектора. Правительство своим декретом экспроприировало 27 сахарных заводов. В это же время был основан уже упоминавшийся Фонд предприятий - экспортеров сахарной промышленности, который будет управлять экспроприированным имуществом, обеспечивать интересы государства как владельца акционерного капитала. Эти меры правительства были связаны с необходимостью государственного регулирования цен на сахар как на один из основных продуктов питания и более полного удовлетворения потребностей в нем населения. По этой же причине снова приобрело статус государственного предприятие "Альмасенес Насьоналес", обеспечивающее базовыми продуктами питания по гарантированным ценам малообеспеченные слои населения, которое в 1998 г. было приватизировано, а буквально через несколько месяцев правительство его приобрело снова.

ШАГ НАЗАД ИЛИ ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ?

Приватизация некоторых предприятий была приостановлена, т.к. она разрушала естественные производственно-технологические и административно-управленческие комплексы в национальной экономики. В свое время было дезинтегрировано госпредприятие "Пемекс Петрокимика" (нефтехимия), и его отдельные части подготовлены к продаже. Это привело к разрыву производственно-коммерческих связей в сформировавшейся структуре, резкому удорожанию продукции и снижению объемов производства с 18 млн т в 1996 г. до 5 млн т в 2002 г. (23). Около 35% производственных мощностей оказались парализованными, а ежегодный импорт аммиака, этилена и других продуктов нефтехимии за это время увеличился в 2,8 раза (24). Правительственные чиновники признали, что решение о приватизации данного комплекса было административной ошибкой и вернули его в прежнее состояние, исключив из процесса дезинкорпорации.

Эти и многие другие факты говорят о том, что процессы воспроизводства в современных условиях не могут происходить без участия государства. Причем его участие не может быть ограничено только косвенным регулированием национального хозяйства, а должно быть дополнено непосредственным проникновением в экономику в качестве собственника. Мексиканская приватизация - это одновременно и политика ограничения масштабов государственной собственности, и политика ее порождения. Конечно, речь не идет о втором рождении государственной собственности или восстановлении ее прежних позиций в экономике. Просто государству намного легче решать определенные проблемы экономического развития, обладая собственностью в ряде ключевых отраслей хозяйства.

Кроме того, в процесс приватизации были заложены некоторые механизмы, которые снижали его эффективность, хотя и были неизбежными с точки зрения необходимости разрешения сложных проблем национальной экономики. Прежде всего, это нашло отражение в оттоке из страны значительных ресурсов, которые были получены правительством в ходе продажи приватизируемых объектов. Решение об их использовании для погашения внешних долгов не позволяло инвестировать эти средства в национальную экономику в той или другой форме. А они были достаточно весомыми как в абсолютном, так и в относительном выражении, что видно из данных таблицы 4.

Таблица 4

Доля приватизационного фонда в процентном отношении к ВВП в 1991 г. составила 3,8%, что приблизительно равно государственным инвестициям, рассчитанным относительно ВВП, осуществляемым в годы приватизации.

Вообще вопрос об использовании приватизационных средств на цели инвестирования сложен в теоретическом и практическом отношении. С одной стороны, эти ресурсы являются экстраординарными и не связаны с обычными способами формирования доходов государства. Их поступление ограничено определенным временным периодом, т.е. рамками приватизационного процесса. Совершенно справедливо утверждение, что "приватизация благоприятствовала закрытию фискальной бреши, однако она не может заменить систему налогообложения как источник финансирования государственного сектора" (25). Поэтому предложения включить приватизационные средства в государственный бюджет, как считают некоторые специалисты, противоречат принципам бюджетной политики. Так, например, мексиканский экономист Д.Маркес Айала пишет, что необходимо пересмотреть отношение к приватизационному фонду, который он называет "черным ящиком приватизации", и "его ресурсы должны быть включены в бюджет и использоваться для осуществления новых производственных инвестиций" (26).

С другой стороны, использование средств приватизационного фонда на осуществление производственных инвестиций, снова возвращает экономику на прежние позиции и восстанавливает роль государства как одного из важнейших инвесторов. Поэтому возражения некоторых предпринимательских организаций Мексики против использования приватизационных средств и займов, которые получало государство на цели погашения государственных долгов и бюджетного дефицита, и требования направить их на формирование капитала противоречили логике и смыслу реформирования государственной собственности в стране. Группа американских исследователей, отмечая непоследовательность мексиканской буржуазии в процессе приватизации, пишет, что "требуя ускорения ритма приватизации, в тоже самое время частный сектор добивался от государственного сектора увеличения капиталовложений с целью стимулирования национальной экономики" (27). Эти требования были особенно настойчивыми в начале приватизации, когда мексиканская экономика стала терять темпы роста.

В ходе приватизации применялась практика предварительного санирования некоторых госпредприятий, которые только после этой процедуры продавались частному капиталу. Мексиканская буржуазия не желала, например, выкупать те из них, которые имели большие долги.

Естественно, это вело к росту приватизационных расходов государства. И наоборот, правительство объявляло некоторые предприятия банкротами и соответственно подлежащими приватизации в первую очередь. Так произошло с "Аэромехико", "Фундидора Монтеррей" и некоторыми меднодобывающими предприятиями, что сделало их более дешевыми и более привлекательными для частного капитала. Кроме того, такие приемы использовались для того, чтобы отменить существующие трудовые контракты и устранить влияние профсоюзов на приватизационный процесс. А некоторые уже приватизированные горнодобывающие предприятия, в их числе и самое крупное "Минера де Кананеа", приобретались государством с целью улучшения их финансово-экономического положения и последующей повторной приватизации.

Механизмы государственной поддержки были приведены снова в действие, когда банковские учреждения буквально через два года после их приватизации оказались в самом глубоком за всю историю страны финансово-экономическом кризисе. Ставшие частными банки, попавшие в наиболее сложное положение, даже потребовали вмешательства государства с целью оздоровления их финансовой ситуации. Наиболее проблемные банки, оказавшиеся банкротами, были приобретены иностранным капиталом, но предварительно они были проинспектированы и санированы правительством.

Несмотря на достаточно радикальные меры, предпринятые в процессе приватизации по отношению к государственной собственности, она не исчезла полностью, и частный капитал продолжает пользоваться ее возможностями косвенным образом или даже напрямую. Частнопредпринимательские группы, имеющие огромные долги, были поддержаны в привилегированной форме через фонд для покрытия валютных рисков ФИКОРКА, а там, где с его помощью это было сделать нельзя, государство приобретало предприятия и вновь приватизировало их.

Таковы некоторые особенности процесса приватизации государственной собственности в Мексике, начало которому положили политические силы, стоявшие в свое время у истоков развития государственной собственности и на протяжении нескольких десятилетий сделавшие все возможное для того, чтобы она заняла весомые позиции в национальной экономике. С приходом к власти в 2000 г. Партии национального действия приватизационные процессы получили свое логическое продолжение, хотя основная работа была уже выполнена раньше. Правительство президента В.Фокса представляет тот спектр политических сил страны, которые давно резко критиковали, зачастую с ультраконсервативных позиций, деятельность мексиканского государства в экономике. Поэтому вполне логичной выглядит политика нынешней администрации, пытающейся поставить вопрос о приватизации, казалось бы, незыблемых основ государственной собственности: электроэнергетики и нефтяной промышленности.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 R.R i v e z S a n c h e z. La Constitucion mexicana hacia el siglo XXI. Mexico, 2000, р. 104.
2 Constitucion de los Estados Unidos Mexi-canos. Mexico, 2002, р. 6.
3 Ibid., р. 6.
4 Plan Nacional de Desarrollo, 1989-1994. Mexico, 1989, р. 90.
5 Programa nacional para la modernizacion de la empresa publica, 1990-1994. Mexico, 1990, р. 20.
6 Mexico en la decada de los ochenta: la modernizacion en cifras. Mexico, 1990, p. 200.
7 Estudios economicos de la OCDE. Mexi-co, 1994-1995. Mexico, 1995, p. 91.
8 Reformas economicas en Mexico 1982-1999. Mexico, 2000, р. 37.
9 Plan Nacional de Desarrollo, 2001-2006. Primer Informe de Ejecutivo, 2001. Me-xico, 2002, р. 202.
10 Reformas economicas en Mexico 1982-1999, р. 39.
11 Crisis y futuro de la banca de Mexico. Mexico, 2002, р. 20.
12 Reformas economicas en Mexico 1982-1999, р. 40.
13 El proceso de enajenacion de entidades paraestatales. Mexico, 1995, р. 31.
14 Раrticipacion del sector publico en el PIB de Mexico, 1975-1983. Mexico, 1985, p. 2; Indicadores macroeconomicos del sector pub-lico, 1988-1999. Aguascalientes, 2000, p. 76-77.
15 Plan Nacional de Desarrollo, 2001-2006. Mexico, 2001, р. 68.
16 Deuda externa: composici (n, peso relativo y vencimientos. - Examen de la situaci (n econ (mica de M (xico, 1999, N 881, p. 167.
17 Sexto Informe de Gobierno, 1994. Me-xico, 1994, р. 30.
18 Ibid., р. 30.
19 Mexico: una guia actual. La fuente esen-cial sobre la sociedad mexicana, su economia y politica. Mexico, 1993, р. 147.
20 El boom de la privatizacion en America Latina. - Politicas economicas de America Latina, 2002, vol. 18, p. 2.
21 La politica economica y social de Mexico en la globalizacion. Mexico, 2000, p. 82.
22 Informe anual de Banco de Mexico, 1999. Mexico, 2000, p. 93.
23 N.C r u z S e r r a n o. Anuncia Pemex que centralizara petroquimica. - El Univer- sal. Mexico, 29.VII.2002.
24 N.C r u z S e r r a n o. Petroquimica paralizada. - El Universal, 3.IX. 2002.
25 Globalizacion y alternativas incluyentes para el siglo XXI. Mexico, 2002, p.247.
26 D.M a r q u e z A y a l a. Тоса al Congreso marcar rumbo en el presupuesto. - Analisis XXI. Mexico, 1998, N 6, p. 14.
27 Mexico: una guia actual, р. 144.