Francisco Aldecoa Luzarraga
Decano de la Facultad de  Ciencias políticas y sociología, Universidad Complutense de Madrid

La doble cara del federalismo, su dimensión externa y su viabilidad

 (1975-2005)

En primer lugar, quiero agradecerles su invitación a participar en este Congreso y, además  la posibilidad de poder hablar en castellano. Les  agradecemos particularmente el interés que tienen por esta lengua que hablan tan bien, lo que permite que hoy podamos entendernos magníficamente.

El tema general del seminario es “Los treinta años de  democracia”. Treinta años que casi coinciden con nuestra historia personal, con la historia de nuestra generación. Yo empecé a estudiar en la universidad en el año 68, poco después del Mayo francés, el cual tuvo gran influencia entre nosotros. Estudié Ciencias Económicas y Ciencias Políticas en la Universidad Complutense de Madrid. Soy profesor de Relaciones Internacionales desde el año 1973, es decir, los treinta años de democracia coinciden con los treinta y dos años de mi vida profesional.

El tema que voy a tratar, por insistencia de Vladimir, es el de la doble cara del federalismo, su dimensión externa y su viabilidad.  Teniendo en cuenta mi especialidad de Profesor de Relaciones Internacionales, he estudiado el federalismo europeo y he trabajado sobre la política exterior española y la política exterior de la Unión Europea. He analizado un tema nuevo en nuestro país, la paradiplomacia, esto es, las relaciones exteriores de las entidades subestatales. Sin embargo, no soy un especialista en la cuestión del federalismo español. Vladimir ha insistido en que haga una exposición pensando en los investigadores rusos más que en los españoles. Con mucho gusto he cambiado la ponencia que tenía prevista y he articulado una presentación que creo que será de su interés.

Mi tesis central es que el federalismo, siguiendo al Profesor Sidjanski, es un proceso multinivel de reparto del poder. En este caso, se produce a la vez un reparto del poder en el seno del Estado español y en el seno de la Unión Europea, confluyendo a la vez de una manera profunda, como tendré oportunidad de explicar. Tres de los grandes temas presentes ahora en el debate político español respecto a la reforma constitucional, dos tienen relación directa con el federalismo. El tercero es el del principio de igualdad aplicado a la descendencia de los Reyes, a los herederos de la corona. Los otros dos grandes temas son la reforma del artículo 93 de la Constitución Española, en relación al tema europeo, y el cambio de modelo político general por la reforma de algunos Estatutos de Autonomía.

Mi reflexión general va a versar sobre esta doble cara del federalismo. Creo que el principio federal tiene una unidad, por lo que ambos federalismos se alimentan mutuamente. En definitiva son dos caras de un mismo proceso de reparto del poder, que se está produciendo en toda Europa, contra de lo que se pensaba en un principio, ya que se entendía que la construcción europea frenaba la federalización de los Estados miembros.

Recuerdo  que, cuando estaba en la Universidad del País Vasco, a finales de los años 80, se estaba empezando a aplicar la integración europea en nuestro país. Algunos de mis colegas, que trabajan en el mismo tema, por ejemplo el Profesor Lasagabáster, entendían que a través del proceso de integración europea se estaba produciendo un vaciamiento de las competencias de las Comunidades Autónomas.

Hoy el tema se ve de otra manera, por ejemplo un Informe del Parlamento Europeo de 2001, pone de manifiesto que el proceso de la integración europea ha supuesto una cierta federalización de todos los Estados miembros, al menos de los quince de entonces. Todos los Estados de determinada dimensión, salvo el caso de Luxemburgo por su tamaño, han tendido a federalizarse en estos quince años. El federalismo europeo como sistema comunitario hasta ahora ha producido un efecto federalizador también en el interior de los Estados miembros. En el caso español, sucede un fenómeno similar: se produce una cierta federalización a la vez que nos incorporamos al proceso federal europeo.

Mi tesis central descansa en que hay que diferenciar entre federalismo y  Estado federal. El federalismo es un proceso político, un principio vertebrador de distintos niveles del gobierno, con reglas de distribución del poder e incluso de solución de diferencias. Esa distribución del poder se hace en función de la eficacia y de la eficiencia.  Ese federalismo no se agota en el Estado, y no tiende a constituir Estados. El federalismo europeo no tiene como voluntad crear un superestado, ni en la fase actual, ni en las venideras, sino que trata de establecer un principio de gobierno multinivel en el cual hay cuestiones que se resuelven en el nivel de la Unión, otras en el de los Estados, e, incluso, otras en el nivel de las regiones y colectividades locales.

En el caso español se han producido ambas circunstancias a la vez. La distribución del poder por la Constitución de 1978 entre las Comunidades Autónomas y el Estado central se lleva a cabo un poco antes, pero la aplicación del modelo va a producirse a la vez que la participación en la Comunidad Europea, primero, y en la Unión después. Por un lado, se va a crear un Estado autonómico y, por el otro, se va a participar en el modelo de la Comunidad Europea. Por un lado, se va a producir una transferencia de competencias del Estado a las Comunidades Autónomas y, por el otro se va a llevar a cabo una atribución de competencias soberanas del Estado a la Unión Europea en los ámbitos en los que ésta desarrolla políticas comunes. Este es el modelo de la Constitución Española, un modelo pragmático que establece estas dos dimensiones.

El Estado autonómico, a medio camino entre un sistema unitario y un sistema federal, va a ser un modelo pragmático en el que las transferencias de competencias a las Comunidades Autónomas no serán todas a la misma velocidad ni en la misma medida. Este Estado autonómico es un éxito en relación a dos cuestiones: el funcionamiento de las Administraciones autonómicas y el funcionamiento de la Administración central. Sin embargo, fallarán los mecanismos de relación entre ambas administraciones. Este es el tema pendiente que está hoy por resolver y que plantea la reforma del papel del Senado y el papel de las Conferencias Sectoriales.

La Constitución Española del 78 también es una Constitución pragmática en relación al tema de la Unión Europea.  Prácticamente está diseñada en la lógica de ser una Constitución para hacer posible la adhesión a las Comunidades Europeas de entonces. La solicitud de adhesión de España a las Comunidades Europeas se produce incluso antes de ser aprobada la Constitución Española, sólo un mes después de las primeras elecciones generales de 1977. Es una Constitución que nace previendo la adhesión y que está configurada en esta dirección.

Nuestra Constitución está pensada en la lógica pragmática de resolver las dos cuestiones básicas de la distribución del poder que van a afectar a España en los siguientes años: la distribución autonómica hacia abajo, y hacia arriba, la transferencia de  competencias soberanas a favor de la Comunidad Europea. La aplicación de la Constitución en estos veintisiete años – desde 1978 hasta el 2005 –va a suponer la consolidación del modelo autonómico y del modelo comunitario. El modelo autonómico va a funcionar, aunque en algunos casos va a tener algunas limitaciones. Para el modelo comunitario va a resultar también insuficiente la lógica del artículo 93, ya que estaba previsto para una Comunidad de naturaleza económica y que, desde 1985 va a transformarse en una Unión Europea de naturaleza política.

Hemos celebrado ahora los veinte años de la firma del Tratado de Adhesión, el 12 de junio de 1985, Tratado que entra en vigor el 1 de enero de 1986. Por tanto, llevamos casi veinte años siendo parte de la construcción europea. En ese tiempo la Unión Europea va a sufrir su profunda transformación, que no estaba prevista por la Constitución española, por la explicitación de ese modelo federal implícito, que tenía una base económica y empieza a tener naturaleza política. Estas transformaciones se inician con el Acta Única Europea de 1985 con la introducción del Mercado Interior y algunos elementos políticos como la Cooperación Política Europea y, en buena medida, gracias a la utilización de las Directivas.

En segundo lugar, el Tratado de Maastricht de 1992, consecuencia en gran medida de los cambios en Europa y en el mundo, presentará dos aportaciones fundamentales, la Unión Económica y Monetaria con  unos calendarios precisos y una convergencia que terminará en la creación de la moneda única, y el desarrollo de la Política Exterior y de Seguridad Común. Por primera vez va a introducir un principio de Política Exterior Común, a través de la unidad y coherencia entre las relaciones exteriores de tipo económico que se llevan desde la Comisión Europea, y la Política Exterior  y de Seguridad Común, de naturaleza intergubernamental. El modelo político europeo se va a transformar y desarrollar también a través del Tratado de Amsterdam de 1997 y del Tratado de Niza de 2001 y del propio proceso constituyente que se ha desarrollado desde entonces.

Durante estos veintiocho años, la aplicación del modelo constitucional en el ámbito autonómico y del modelo comunitario va a sufrir importantes tensiones, derivadas del desarrollo interno español, del desarrollo autonómico, de la propia vida política española, y, por otra parte, de los cambios profundos que se originan en el modelo comunitario, en donde la Comunidad económica va a adquirir vuelos políticos progresivos a partir de 1991.

Una de las dificultades mayores que encontrará este modelo va a derivarse de la fusión de ambas dimensiones: la autonómica y la comunitaria. Así surgen dificultades con la participación de las Comunidades Autónomas en el proceso de decisión comunitaria en los ámbitos de su competencia, en la dirección tanto ascendente como descendente. Esto es, la participación tanto en la formación de la voluntad del Estado en el seno del Consejo y en otras instituciones como en la aplicación de las decisiones adoptadas en el ámbito europeo. Así, las dos caras del federalismo europeo entran en contradicción.

Querría hacer ahora una referencia a la dimensión externa, ya que en este triángulo están unidas las tres vertientes: dimensión federal interna, dimensión federal europea y la dimensión en materia de  política exterior.  La política exterior española democrática recoge las constantes de la política exterior de la dictadura, especialmente desde el período del Ministro Fernando María Castiella, que definirá lo que va a ser la política exterior española incluso de nuestros días. La nueva dirección de la política exterior española va a apoyarse en el factor  transformador del espacio estratégico español y va a caracterizar la posición de España desde 1955 hasta  nuestros días con la búsqueda de una autonomía respecto de los Estados Unidos. En 1955 se firmó el Acuerdo de las bases, pero después lo que va a caracterizar toda la política exterior española  va a ser conseguir autonomía frente a Estados Unidos y sacarle partido a la cuestión de las bases.

Fernando María Castiella solicita la adhesión de España a las Comunidades Europeas en 1962. A causa de la hipoteca autocrática, la Presidencia de turno del Consejo ni contestará a la solicitud. Su importancia radica en que muestra la opción europea frente a la opción atlántica, que ha sido la constante de nuestra diplomacia y que esta generación de diplomáticos consiguió proponer la autonomía frente a los Estados Unidos.

En la etapa democrática existirá un consenso claro en todas las fuerzas políticas españolas a favor de la opción europea. Se entenderá Europa como sinónimo de democracia y va a llevar consigo  que haya un consenso completo en la sociedad española en relación a la cuestión europea. Europa se convierte en la opción política fundamental desde el punto de vista interior y externo y en ese sentido se va a configurar el resto de la política exterior. En el ámbito de la Alianza Atlántica, sin embargo, no existe consenso: se va a producir la adhesión a la misma por el Gobierno de Calvo Sotelo sin consulta, después de los famosos sucesos del 23 de febrero de 1981. Después del referéndum de 1987, en que la sociedad española apareció fragmentada en dos, se va a establecer un estatuto especial en relación a la Alianza Atlántica. La opción europea tiene tal consenso que no se plantea un referéndum sobre la adhesión a la Comunidad Europea, ya que todas las fuerzas políticas parlamentarias la defendían en los plazos más breves posibles.

El éxito de la política exterior democrática española ha residido en consensuar la opción europea como elemento configurador del conjunto de la política exterior y considerar la cuestión de la Alianza Atlántica como una cuestión subsidiaria, limitada y reducida. Eso va a permitir  que se desarrollen y que tengan éxito dos grandes políticas, la política mediterránea y la latinoamericana, que se van a incrustar y vertebrar dentro de la política euromediterránea y eurolatinoamericana. La opción europea - y la frialdad respecto a la opción atlántica - va a explicar el éxito de la política exterior española  en su conjunto en la medida en que es congruente con la opción europea y la política exterior europea. Hay que resaltar en este punto el paréntesis de los dos últimos años del Gobierno de Aznar desde el 2002 a 2004, en donde se produce una desviación del  consenso político en materia de política exterior y donde por primera vez se rompe ese acuerdo expreso y se impulsa una opción atlántica radical que lleva al Acuerdo de los Azores y al apoyo español a la Guerra de Iraq. En todo caso va a ser un período aislado de dos años, que no va a tener efectos duraderos aunque va a tener consecuencias negativas en la política mediterránea, en la política latinoamericana, y en el conjunto de la posición española en Europa. Se trata, sin embargo, de un mero paréntesis, en la medida en que es un período corto, que después va a ser rectificado por el Gobierno de Rodríguez Zapatero.

En estos mismos años va a surgir en España la paradiplomacia, esto es, la acción exterior de las Comunidades Autónomas, que se fundamenta en la dimensión exterior del ejercicio de las competencias transferidas. La paradiplomacia no es propia solamente de las tres Comunidades Autónomas históricas sino que la ejercen todas en ámbitos como las exportaciones, las inversiones, las cuestiones económicas, cuestiones culturales y de identidad. La Comunidad Autónoma Catalana, por ejemplo, va a desarrollar más la primera, la Gallega va a desarrollar la segunda y la tercera vinculada a la inmigración, en relación al turismo la Andaluza, etc. Ha habido otros ámbitos de la acción exterior que han tenido también aplicación paradiplomática, como es la cooperación en el desarrollo, en donde en este momento es casi tanto lo que hacen a través de las Comunidades Autónomas, como a través del estado.

La paradiplomacia, en estos años, en ocasiones va a desarrollar una acción paralela va a entrar en colisión con la política exterior del estado y va a plantear problemas de representación, de acuerdos internacionales, o de competencias. Este problema se agravará en la medida en que no va a haber una concertación en el seno de la Conferencia Sectorial para las Comunidades Europeas y va a llevar a que tengan posiciones muy distintas. Esta cuestión es fruto también de la distribución del poder, de ese modelo autonómico que en relación a la acción exterior no se ha resuelto bien y ha producido algunas disfunciones en el sistema.

Examinaremos ahora la situación actual, a partir del 2001. El cambio profundo en la política exterior europea se había producido a partir de 1989 con los cambios de Rusia, de Europa y del mundo, que nos van a afectar a todos. La respuesta europea a la sociedad internacional de la globalización, que se explicita entonces, había sido el Tratado de Maastricht. La sociedad internacional de la globalización es una situación internacional distinta que va a posibilitar que surja un actor nuevo como la Unión Europea, que desempeña papeles distintos a los que hasta entonces habían desarrollado los actores internacionales de tipo estatal.

A partir del 2001 esta singularidad del actor internacional, Unión Europea, va a adquirir una nueva relevancia. Los efectos del 11 de Septiembre van a ser grandes en todo el mundo, pero especialmente se van a notar en la política exterior europea. Así, consecuencia del 11 de Septiembre se va a aprobar por unanimidad del Consejo Europeo la Declaración de Laeken. La declaración de Laeken presenta dos elementos claves. El primero de ellos es la necesidad de que, ante la nueva situación internacional, Europa se convierta en un líder mundial de primer orden, y que asuma una política internacional de responsabilidad. Se abandona la lógica de la suma de intereses nacionales para plantear la lógica de la política de responsabilidad europea en lograr una gestión alternativa de la globalización, en hacer gobernable el mundo. Igualmente subraya otra mirada frente al terrorismo internacional. Coincidimos con los norteamericanos en resaltar que los efectos del terrorismo hay que limitarlos, pero tenemos que poner acento en las raíces, en las causas para combatirlo, esto es, en los problemas del desarrollo, de miseria tremenda, de los pueblos oprimidos, de la resolución del conflicto de Palestina etc.

En segundo lugar, la Declaración va a aprobar el lanzamiento del proceso constituyente, de la redacción de una Constitución por la Convención Europea. La Constitución Europea no nace en el vacío: nace en una serie de demandas internas como insuficiencia del tratado de Niza y de demandas de gestión de la sociedad internacional de la globalización. Este proceso constituyente se pone en marcha en 2002, a través de un método original, la Convención Europea, que recoge las dos legitimidades, nacional y europea, para redactar una Constitución para Europa. Por primera vez, la reforma de los Tratados se hace por un procedimiento más democrático que las Conferencias Intergubernamentales, que aprobaron el Acta Única, Maastricht, Amsterdam y Niza, que reunían en secreto a los Ministros de Asuntos Exteriores.

La Convención reunía tanto a la legitimidad estatal como a la europea. Por la estatal cada uno de los Gobiernos envió un representantes, y los Parlamentos nacionales nombró dos. La legitimidad europea estaba representada por dieciséis diputados del Parlamento Europeo y dos representantes de la Comisión Europea. Los Estados candidatos también enviaron representantes en igualdad de condiciones que los Estados miembros. Así un total de 108 convencionales elaboraron la primera Constitución Europea, un proyecto de “Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa”.

Desde el punto de vista del modelo, en la Constitución Europea se explicita el modelo que la doctrina llama de federalismo intergubernamental, que, en definitiva, es una explicitación del federalismo. Así, el artículo 1 de la  Constitución define como novedad un modelo federal para definir el proyecto común, aunque la denominación “federal” desaparezca y ponga “modelo comunitario”.

Una vez adoptado el proyecto por la Convención, resultó aprobado y mejorado por la Conferencia Intergubernamental en junio de 2004, con seis meses de retraso a causa del veto del Gobierno español. El Gobierno del Presidente Aznar estuvo en contra de este proceso constituyente, aunque votó a favor en la  Convención, arrastrado por la situación general. Después en la Conferencia Intergubernamental intentaron conseguir una oposición junto con Gran Bretaña e Italia, pero como saben Ustedes nos quedamos prácticamente solos. Hubo un consenso completo por parte de todos los Gobiernos salvo el caso del Gobierno polaco y del Gobierno español, que buscaban una ponderación de votos en el Consejo más favorable que el artículo 29. Como consecuencia en esa situación no se aprueba el proyecto del tratado en diciembre como estaba previsto y resultado de ese retraso, se verá afectado todo el proceso de ratificación.

Estaba previsto que la ratificación se hiciera en gran número de países a traves de referenda que se iban a celebrar todos a la vez, coincidiendo con las elecciones al Parlamento Europeo, durante la segunda semana de junio de 2004. Consecuencia del veto español y polaco no va a ser posible mantener estos calendarios, ya que el acuerdo definitivo no se producirá hasta junio de 2004, con nuevos gobiernos polaco y español. El Tratado no se firmará definitivamente hasta el 29 de octubre de 2004, lo cual va a implicar que los calendarios de referéndum cambien y que cada país haga el referéndum en la fecha que estime oportuna pero sin que coincidan.

Así los “no es” de los referenda francés y holandés son consecuencia de no hacer un debate europeo sobre Europa, que hubiera sido posible de celebrarse todos los referenda en la fecha que estaba prevista. Por el contrario, se han mezclado en los referenda cuestiones nacionales al producirse un debate francés sobre Europa, un debate holandés sobre Europa con los resultados que todos conocemos. La crisis de ratificación es consecuencia del daño tremendo que tuvo la no aprobación de la Constitución Europea en los plazos que estaban previstos, teniendo en cuenta la relevancia que en la política tienen los calendarios. Así el retraso de seis meses en la aprobación va a tener como efecto al menos un retraso de 4 o 5 años en la vigencia de la Constitución. Y digo retraso, porque yo soy de los convencidos que este modelo de federalismo intergubernamental del Tratado Constitucional terminará por cuajar.

Uno de los debates más importantes en el seno de la Convención va a ser el tema de la política exterior. Los trabajos de la Convención coincidieron en el tiempo con la guerra de Irak, que, contra lo que se pensó inicialmente, va a tener un efecto positivo y catalizador en el diseño de una política exterior audaz para Europa. Así el artículo I-3.1 de la Constitución dice que el objetivo fundamental de la Unión Europea es “mantener la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos”.  El objetivo fundamental de la paz surge después de la locura de la guerra y de que cinco de los quince Estados miembros no cumplieran con su obligación de lealtad de respetar las decisiones de la Unión Europea en torno a la cuestión de Irak. Esto va a tener, sin embargo, un efecto positivo en la redacción del proyecto constitucional, una política exterior muy reforzada, con muchos elementos innovadores.

Así parte de la enunciación de la política de responsabilidad que ya he expuesto. Crea, además, un Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión Europea por la fusión del Comisario de Relaciones Exteriores y del Alto Representante de la PESC. El Ministro asumirá las dos almas de la dimensión externa de la Unión Europea: las relaciones exteriores que dependen de la Comisión y  la política exterior que depende del Consejo. En tercer lugar, se creará un Servicio Europeo de Acción Exterior, la diplomacia europea, que tiene muchísima importancia y que está ya en marcha, por lo menos en su diseño. Este Servicio Exterior no es único, sino que está formado por representantes de la Comisión, del Consejo y de los Estados–miembros. Este Servicio no implica la desaparición de la representación exterior de los Estados-miembros, sino que va a haber una nueva, que podrá, en su caso, asistir a algunos de los Estados-miembros. 

Sin embargo, la innovación fundamental es la creación de una Política Común de Seguridad y Defensa. El elemento central es el artículo I-40.7, que establece una alianza defensiva entre los europeos, una obligación de defensa mutua ante un ataque de terceros, se trata de una cláusula equivalente a la de la Alianza Atlántica. La importancia de esta cláusula reside en el cambio del paradigma, en que avanza el deseo de los europeos de dotarse de sistemas de defensa propios.

A mi juicio, esta es la razón de fondo por la cual el Gobierno de Aznar veta el acuerdo en el diciembre de 2003, no sólo por el artículo 29, de la toma de decisiones del Consejo, sino por el compromiso de la alianza defensiva que implica solamente a los europeos. En el caso español, no obstante, esta cláusula ofrece ventajas objetivas llamativas. Así, permite la defensa de Ceuta y Melilla, que no están cubiertas por el compromiso de la Alianza Atlántica, por tratarse de territorios no europeos. El Tratado Constitucional establece otros elementos de Política Común de Seguridad y Defensa como la cooperación estructurada permanente, la Agencia Europea de Defensa, el desarrollo de las Tareas de Petersberg para la intervención de crisis.

La política exterior de la Constitución Europea se va a desarrollar y va a tener vigencia anticipada, como consecuencia de la Estrategia Europea de Seguridad. Titulada “Una Europa segura en un mundo mejor”, el llamado “Documento Solana” fue aprobado en diciembre del 2003, siendo el primer documento donde hay una política exterior europea,