Sergei Khenkin
Profesor del  MGIMO (Universidad) del Ministerio de Asuntos Exteriores de Rusia

Estado de autonomías y federación: similitudes y diferencias

Desde el punto de vista político-territorial el Estado español es una obra inconclusa. El proceso de transformación en esta materia incluía dos aspectos: el tránsito de un régimen político autoritario a la democracia y el tránsito del unitarismo tradicional al Estado de las autonomías. Si el primer aspecto del proceso transitorio ya culminó con éxito hace tiempo, el segundo todavía no se puede dar por concluido. Cierto es que la forma específica de organización territorial que se ha configurado en España y a la que se ha dado en llamar Estado de las autonomías, ha demostrado vitalidad en sus cinco lustros largos de existencia, pero hoy, sin duda alguna, requiere ser reformada.

Los científicos determinan el carácter del Estado de las autonomías de diferentes maneras. Los más difundidos son dos puntos de vista. Los partidarios del primero vienen afirmando que a despecho de la cláusula de la Constitución de 1978 que prohíbe la creación de la federación, el Estado de las autonomías es en realidad una federación, o sea, una federación de facto. Esta posición se sustenta en la argumentación de que las regiones autónomas gozan de un amplio arsenal de facultades, de un alto grado de autogobierno.

Los partidarios del segundo punto de vista califican el Estado de las autonomías como una forma híbrida e intermedia entre el Estado unitario y la federación. En su opinión, es un Estado unitario donde existen y se desarrollan elementos del federalismo.

Estoy de acuerdo con este segundo punto de vista. También me parece acertada la definición del Estado de autonomías, bastante difundida en la literatura científica, que lo conceptúa como Estado regionalista. Esta definición desarrolla su característica como forma intermedia entre el Estado unitario y la federación.

Para comprender lo que es el Estado de autonomías, cuán lejos avanzó por el camino de la federalización y cuán grandes son los obstáculos que se erigen en su avance hacia su transformación en una federación plena es imprescindible determinar qué rasgos del Estado unitario y cuáles otros del Estado federativo están presentes en él. Comprenderlo realmente sólo es posible al comparar la experiencia española con la universal, es decir, comparando la organización territorial de la España moderna con las características específicas del Estado federativo y unitario.

Me permito enumerar algunas características (elementos) de los Estados federativos que están presentes en la organización territorial de la España moderna:
1. Unidad en la diversidad.
2. Delimitación de las materias a que se extienden las competencias y facultades entre los diferentes escalones del Poder.
3. Combinación de la centralización y la descentralización en la administración.
4. Combinación de simetrías y asimetrías de las comunidades autónomas.
5. «Lealtad compartida», en otras palabras, formas múltiples de autoidentificación de los españoles.
6. Conflictividad conjugada con la adhesión a los compromisos de la Administración central y las autonomías, su orientación a la búsqueda del equilibrio de intereses.

Veamos ahora con mayor detenimiento cada uno de estos rasgos.

El primer rasgo —la unidad en la diversidad— es una particularidad que existe históricamente. España nunca ha sido un Estado centralizado. Siempre se distinguió por el pluralismo político, jurídico y cultural.

El segundo elemento del federalismo es la delimitación de las materias de competencia y facultades entre los diferentes escalones del Poder. Este es un importantísimo rasgo distintivo de toda federación. Existen materias que son competencia exclusiva de la Administración central, así como otras que incumben de manera exclusiva a las autonomías. En el Estado de las autonomías, al igual que en cualquier Estado federativo, el poder se ubica en diferentes niveles: federal nacional, regional y local. En España estos niveles los constituyen la Administración central, la Administración de las comunidades autónomas, de las provincias y municipios. Es importante señalar el hecho de que se reconozcan los derechos de las provincias y los municipios. A diferencia de la legislación franquista, que subordinaba rígidamente su funcionamiento al Poder central, en la España democrática las provincias y los municipios gozan de los derechos de la persona jurídica y de autonomía. La descentralización de los poderes amplía de modo objetivo las posibilidades de participación de los ciudadanos en la vida política. Crece el número de elecciones y referéndums en los que pueden participar los ciudadanos, el de las instancias a las que pueden apelar los ciudadanos para defender sus derechos, de los cargos electivos a los que pueden aspirar. Finalmente, se forma la cultura política democrática de participación en la vida política. Subrayemos también el importante papel que desempeñan las instituciones de la sociedad civil —asociaciones ciudadanas locales, asociaciones autónomas, etc.— en la actividad de la administración local.

El tercer rasgo propio de las estructuras federales, ligado indisolublemente a los dos anteriores y que observamos también en el Estado de las autonomías, es la combinación del centralismo y la descentralización de la administración. Veamos este punto con más detalle. El rasgo fundamental del federalismo es la capacidad de los sujetos de la federación de auto-organizarse política e institucionalmente. En España, este rasgo es evidente. En los años de democracia se produce una transferencia paulatina de competencias y facultades, de prerrogativas financieras desde el centro a las Comunidades Autónomas para resolver problemas de importancia local, es decir, el proceso que ha convertido a España en uno de los países más descentralizados del mundo.

El cuarto elemento de federalismo en el Estado de las autonomías es la conjugación de las simetrías y las asimetrías. Propiamente dicho, las asimetrías en la federación son inevitables. Ni una sola federación en el mundo es simétrica: no puede serlo por razones económicas, políticas, históricas, étnicas y muchas otras. La federación simétrica es en cierto sentido un ideal. Para el Estado de las autonomías español es característica la asimetría: jurídica y real. De acuerdo con las leyes que rigen en España, existen diferentes tipos de autonomías: autonomía amplia (como es el caso de Cataluña, el País Vasco, Galicia, Andalucía), limitada (en la mayoría de las demás Comunidades Autónomas) y especial (Navarra y las Canarias). Estos tipos se diferencian por el volumen de derechos y privilegios concedidos por la Administración central. Sobre esa desigualdad jurídica se superpone la asimetría real, en particular, los desequilibrios económicos interregionales, la existencia de regiones “ricas” y “pobres”. De ahí, los sentimientos —difundidos en la conciencia de masas— de rivalidad, de desprotección personal, o, por el contrario, de superioridad sobre el vecino. Los calificativos aplicados a las Comunidades Autónomas difieren entre sí. Cataluña, Galicia, País de los Vascos se autodenominan “nacionalidades históricas”, Andalucía y Valencia, “nacionalidades”, La Rioja y Murcia, “regiones”.

Al mismo tiempo, al igual que las federaciones, el Estado de las autonomías se caracteriza por la existencia de simetrías. De acuerdo con la Constitución, las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales, y el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español.

El quinto rasgo de las estructuras federales, rasgo que observamos tambien en el Estado de las autonomías, es el de la «lealtad compartida». Para los españoles es característica la multiplicidad de las formas de autoidentificación, la afección a la “patria pequeña” y, simultáneamente, al Estado español y la Unión Europea supranacional. Los españoles están construyendo toda una jerarquía de pueblos con los que se identifican: el pueblo de su poblado o ciudad, el pueblo de su provincia, el pueblo de su comunidad autónoma, el pueblo de España en conjunto, los pueblos que integran la UE.

El sexto rasgo que une el Estado de las autonomías con las federaciones es la conflictividad, un continuo balanceo entre la unidad y la diversidad, el centralismo y el regionalismo, la simetría y la asimetría. Al mismo tiempo, la cultura política de las dos formas de organización estatal-territorial se distingue por el amplio uso del método de consultas, por el afán de encontrar soluciones en el marco de los compromisos y la tolerancia, la orientación a buscar el equilibrio de intereses, y no a reprimir unos intereses en provecho de otros. En la construcción del Estado de las autonomías se ha manifestado la afición a los pactos que es tan característica para la España moderna. Se han venido celebrando pactos para el desarrollo del proceso de autonomización entre las principales fuerzas políticas, siendo los estatutos de las Comunidades Autónomas el producto de acuerdos bilaterales entre la Administración central y las regiones.

Podríamos prolongar esta enumeración de los rasgos de federación en el Estado de autonomías. Pero lo mencionado es suficiente para concluir que en el Estado de autonomías moderno existen muchos elementos de federalismo. Lo que es más importante es que estos elementos son cada vez más numerosos. El Estado de las autonomías se transforma siguiendo las pautas del espíritu federativo.

Quisiera señalar que España no constituye en este sentido un caso excepcional. Italia, Gran Bretaña y otros varios países avanzan por el camino del aumento de los elementos del federalismo. Sin embargo, no son federaciones.

En el caso de España, la mejor prueba de que no es una federación la constituye la propia Constitución de 1978, en varios artículos de la cual se consigna que las facultades de decisión definitiva corresponden a la Administración central. Así, de acuerdo con la Constitución, la posibilidad de redistribuir facultades entre la Administración central y las Comunidades Autónomas sólo es permisible con autorización de la Administración central. Al margen de las competencias exclusivas de las autonomías las normas generales del Estado tienen prioridad frente a las de las CC.AA. Entre las facultades del Tribunal Constitucional de España figura la de arbitrar eventuales discrepancias entre las autonomías y la Administración central, que puede someter a consideración del mismo la constitucionalidad de las leyes locales. Si una Comunidad Autónoma adopta medidas que entren en pugna con la Constitución o actúa de forma que atente gravemente al “interés general” de la nación, el Gobierno, previó requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar “las medidas necesarias” con respecto a las autoridades locales. Además, se prevé la existencia de un delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma, el cual debe velar en particular por que en la actividad de la administración local se observe “el interés general de la nación”.

Todo ello diferencia cardinalmente el Estado de las autonomías de un Estado federativo, en el que la Administración central y las regiones pueden gozar de igual poder de decisión. El Estado de las autonomías español parte de la soberanía común e inseparable (nación española) que reconoce a las autonomías y les cede una parte de sus competencias, mientras que el Estado federal nace del pacto entre diferentes soberanías que deciden formar un Estado nuevo al que ceden una parte de sus competencias.

Es decir, que el proceso de descentralización que se está operando en España no es plenamente equiparable al de federalización. Federalización y descentralización son dos conceptos diferentes. Puede haber federaciones con fuertes elementos de descentralización. Puede haber también Estados unitarios descentralizados. España es precisamente un Estado unitario descentralizado.

España tampoco reúne los criterios de federalismo en el campo de las relaciones financieras entre la Administración central y las regiones, que constituyen el núcleo de todas las relaciones federativas. Los artículos 156 y 157 de la Constitución española les permiten a las regiones autónomas recaudar impuestos propios. Pero en la práctica el gobierno central ha conservado en sus manos el grueso de los principales impuestos que se recaudan en la mayoría de las regiones autónomas. En España, las relaciones financieras entre la Administración central y las regiones carecen de la debida coordinación, racionalidad y transparencia, y necesitan una seria reforma.

Otro dato importante viene a confirmar el carácter unitario del Estado de las autonomías. En los Estados federativos, las entidades federadas participan activamente en la realización de la política federal, particularmente en la toma de decisiones concernientes a la federación en general. En España la participación de las regiones autónomas en la política del gobierno federal es insignificante y mal estructurada. Ello tiene que ver con el papel del Senado. En los estados federativos la existencia de una poderosa e influyente segunda Cámara del Parlamento significa que los sujetos de la federación pueden participar en la elaboración y la realización de la política estatal a nivel nacional. En España, el Senado —considerado como un órgano de representación territorial— no es, en realidad, el órgano de la representación colectiva de las Comunidades Autónomas en sus relaciones con la Administración central, sino que representa en lo esencial a las provincias. Cada una de las 50 provincias, independientemente del número de habitantes y de sus dimensiones, elige a 4 senadores. Los demás son designados por los Parlamentos de las Comunidades Autónomas: como mínimo un senador por cada comunidad y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. Estos senadores más que representar el territorio de su región en el Parlamento nacional son reflejo en el mismo de la estructura política y partidista de cada Comunidad Autónoma.

Al evaluar las perspectivas de avance del Estado de las autonomías hacia el modelo federalista, es preciso considerar por separado los aspectos jurídico y real de este proceso. Tomemos el aspecto jurídico de la cuestión. La Constitución española prohíbe que se constituya una federación. Es poco probable que en un futuro cercano esta cláusula fundamental de la Constitución sea revisada. Y no sólo porque gran parte de la élite política española se pronuncia categóricamente en contra de cualquier cambio de la Constitución. Es muy importante la memoria histórica de millones de españoles. En mi opinión, el federalismo en España se identifica con la Primera y la Segunda Repúblicas, y la mayoría de los españoles considera esas épocas como tiempos de caos, disturbios y conmociones. Si bien en muchos países el federalismo puede llegar a ser considerado como una alternativa a la desintegración del Estado y la guerra civil, en España, a tenor de las peculiaridades de desarrollo histórico, en la mente de al menos una parte de la población el federalismo se asocia con el separatismo y la amenaza de la descomposición del Estado. Me parece, por tanto, que la sustitución en la Constitución española del concepto de “Estado de las autonomías” por el de “federación” sería interpretada como sinónimo de revolución y un atentado contra los fundamentos del ordenamiento estatal.

Por lo que se refiere al aspecto real de la cuestión, o sea al ulterior desarrollo de los principios federativos del Estado de las autonomías, es probable su avance en esta dirección. Muchas CC.AA. están interesadas en que se amplíen sus facultades y proyectan la reforma de sus respectivos estatutos. En muchos casos, les impulsa a ello el desarrollo de la integración europea y la tendencia de avance hacia la “Europa de las regiones”, que impone la necesidad de ampliar los contactos externos entre entidades autónomas. Anotemos que, según datos facilitados por el Centro de Estudios Sociológicos (enero de 2005), dos tercios de los españoles (66,2%) son partidarios de que se amplíen las facultades de las autonomías.

Sin embargo, el desarrollo de los principios federativos no va a ser cosa fácil. Tomemos, por ejemplo, la reforma del Senado.

El actual presidente del Gobierno español, José Luis Rodríguez Zapatero, ha hablado en reiteradas ocasiones de la posibilidad de esa reforma. Sin embargo, en la reforma del Senado no están interesadas ni la otra Cámara de las Cortes, el Congreso de Diputados, con el que el Senado en tal caso se igualaría en grado de influencia, ni los 250 senadores actuales, que perderían sus puestos, ni los líderes de los partidos políticos que tendrían que buscar un nuevo empleo a esos senadores. Tampoco está descartado que Rodriguez Zapatero tropiece con cierta resistencia encubierta a dicha reforma dentro de su propio gabinete, el cual debe prestar atención permanente a la actitud del Senado.

Veamos otro problema. Una parte de las Comunidades Autónomas desea cambiar su condición jurídica y fijar este cambio en los estatutos reformados. Por ejemplo, la mayoría de los partidos de Cataluña quisiera que esta región histórica se denomine nación o comunidad nacional. Pero el término de “nación” según la Constitución española sólo es aplicable a la población del país en conjunto y supone estatalidad plena o derecho a la independencia estatal. De ahí que durante largo tiempo la Administración central hasta considerado inadmisible la aplicación de este término a las Comunidades Autónomas. Muchos representantes de la élite política mantienen este criterio hasta el presente, aunque Rodríguez Zapatero haya dejado entrever la posibilidad de ir al encuentro de los catalanes. Por lo demás, que los partidos catalanes no pretenden a la estatalidad de Cataluña. Sólo expresan el sentir de la mayoría de los ciudadanos de Cataluña que se consideran, a la vez, catalanes y españoles.

La definición de Cataluña como “nación” primero en el Estatut y, luego, en la Constitución Española significaría la conversión de España en una “nación de naciones”. La mayoría de los habitantes lo aceptaría. En enero de 2005, el 51,1 % de los encuestados consideraban que España es un Estado multinacional (el 41,8 % sostenía que es una nación única).

El gobierno manifiesta su disposición a respaldar los estatutos reformados de las autonomías siempre que estos se basen en el acuerdo entre la mayoría de las fuerzas políticas de la correspondiente Comunidad Autónoma y no entren en contradicción con las clásulas de la Constitución. Pero por ahora no está claro el límite de las concesiones que está dispuesto a hacer el gobierno a las Comunidades autónomas. Por otra parte, es obvio que para la aprobación de los nuevos Estatutos de autonomía y la reforma de algunos artículos de la Constitución (caso de que se decidan a dar tal paso) los socialistas precisarán del apoyo de otros partidos con representación parlamentaria, ante todo del Partido Popular. Hasta ahora, los problemas de desarrollo del Estado de las autonomías se han resuelto por medio de acuerdos entre los principales partidos. Pero lograr tal consenso ahora será difícil, tomando en cuenta la postura de intensa beligerancia adoptada por el PP, tras su derrota en las elecciones de marzo de 2004, frente a muchos aspectos de la política del PSOE.

Para concluir, quisiera señalar lo siguiente. En mi opinión, la versión española del Estado regional en forma de Estado de las autonomías se conservará en un futuro cercano, desarrollándose paralelamente a los procesos del federalismo europeo. El Estado de las autonomías no tiene más opción racional que la de avanzar por el camino de federalismo. Pero es muy difícil determinar el alcance y la velocidad de este proceso. Estos parámetros van a depender de lo pertinentes que sean las demandas de los sectores nacionalistas, de la voluntad política y disposición del gobierno a avanzar por la vía de las reformas, de la disposición de la oposición política a pactar compromisos y, en general, de la correlación de fuerzas en la sociedad española.

Por otra parte, el que se acentúen los elementos de federalismo no supondrá que España llegue a llamarse federación. Pero esto es ya un problema de semántica, un problema de forma, no de contenido.