Leonid Nutenko, Ph. D. (Geografía), ILA

MERCOSUR Y LOS PAÍSES DE ASIA Y DE ÁFRICA:
NUEVA ETAPA DE INTERACCIÓN

MERCOSUR es la mayor agrupación sudamericana, para la cual en este decenio el desarrollo extensivo se ha convertido, seguramente, en el componente más importante de su estrategia integracionista. Los primeros en incorporarse a la órbita de este bloque (todavía en los años 1996–1997) fueron Bolivia y Chile. Al entrar en el tercer milenio, este proceso se aceleró notablemente, con la convergencia de Perú y Venezuela, y luego, en el año 2005, de los demás integrantes de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Últimamente la edificación integracionista en la línea Sur–Sur desbordó, por primera vez, los límites del continente americano. Se concertó un Acuerdo preliminar para la creación de una Zona de Libre Comercio (ZLC) con los países integrantes del Consejo de Cooperación del Golfo Pérsico. Se están llevando a cabo negociaciones oficiales sobre el mismo tema con Marruecos y Malasia. Sin embargo, fuera del continente latinoamericano los nuevos socios más importantes del MERCOSUR en el mundo en desarrollo son, sin lugar a dudas, los “pesos pesados” asiáticos y africanos, especialmente los estados gigantes.

El acercamiento integracionista a estos países está motivado por toda una serie de razones, principalmente de orden económico. En el empalme de los siglos Argentina y Brasil, que constituyen el núcleo del MERCOSUR, han activado notablemente sus esfuerzos a fin de promover sus mercancías en la India y en la RSA, pero especialmente en China (1). Las exportaciones con tal destino (partiendo de un punto inicial bastante bajo) se dispararon en los años 1992–2003 (véase cuadro).

Comercio exterior de los principales miembros del Mercosur

 con algunos de los países más importantes de África y de Asia
(en millones de dólares)

Países del                  1992                      2004
MERCOSUR      China    India     RSA     China    India     RSA

Exportaciones
Argentina         128      21       226      2.628    561      601
Brasil                460     149      172      5.440    652    1.036

Importaciones
Argentina         170      29       89       1.401     161        91
Brasil                 57      14       78        4.054     593      291

Fuente: www.eclac.badecel

En este sentido tanto Argentina, como Brasil, se orientan más al mercado de alimentos. En 2003, por ejemplo, una tercera parte, aproximadamente, de las exportaciones de Brasil a China fueron de soja y semillas de culturas oleaginosas; a la India, de aceite de soja. Para Argentina los correspondientes indicadores son todavía más altos: el 85% de sus exportaciones a China correspondía a la soja; y en las exportaciones a la India, al aceite de soja (2). En estos países no se otorgan fuertes subvenciones al agro (en China fueron suprimidas por completo en 2002) y, a diferencia de EE.UU. y de la UE, tales subsidios no suponen una barrera insuperable para la importación de alimentos de los grupos básicos. Cierto obstáculo lo crean, más bien, los precios internos relativamente bajos, en comparación con los del mercado mundial, y las normas fitosanitarias bastante rigurosas. En la RPCh los aranceles sobre culturas oleaginosas y cereales eran del 26% en 2002 (3). Se mantiene también un sistema de cuotas que abarca toda una serie de artículos de destino industrial relativamente sencillos (incluyendo metales ferrosos y pasta de madera), los cuales, por lo general, están representados bastante ampliamente en las exportaciones brasileñas. Sin embargo, desde comienzos del siglo en curso se están abriendo nuevas posibilidades y perspectivas para la penetración en dichos mercados: se desarrollan rápidamente los mercados económicos de India, la RSA y, todavía más, el de la RPCh, crece su numerosa clase media y, por consiguiente, aumenta también la demanda solvente (que, evidentemente, no puede ser cubierta por sus propias agriculturas, mal pertrechadas técnicamente), se han acumulado considerables reservas de divisas. Hay también voluntad política e interés de los gobiernos por elevar los estándares de alimentación a base de importaciones. En general, Argentina y Brasil encajan bastante bien en ese cuadro de problemas, demandas e intereses: entre los líderes mundiales son proveedores fiables, los costos de sus productos agropecuarios son bajos, y los grandes compradores pueden obtener descuentos sustanciales. En otras palabras, las premisas para la expansión argentina y brasileña en el campo de las exportaciones son bien reales, por lo menos, cuando en lo que se refiere a los países gigantes de África y de Asia.

Por otra parte, no cabe duda que para éstos últimos van creciendo el atractivo y la importancia de la región sudamericana como importadora de artículos industriales y de know-how. Se trata de un mercado con fuerte dinamismo, que dista aún de estar saturado y en el que encuentran nicho tanto las altas tecnologías como los artículos industriales de complejidad media. Por supuesto, hay muchas barreras. Para los miembros de la Unión Aduanera del MERCOSUR se promueve poco a poco el Arancel Externo Común (AEC), que desde 1995 abarca el 85% de la nomenclatura de artículos y actualmente se aplica ya a los principales productos de importación en procedencia de los mencionados países africanos y asiáticos. El tipo medio ponderado del AEC es de 14%, la diferencia de tal índice entre diferentes grupos de artículos es del 0–20%, y como plazo tope para concertar las demás posiciones “sensibles” se ha fijado el año 2006. Actualmente, por ejemplo, el AEC para los productos de informática y equipos de telecomunicaciones, que ocupan un lugar importante en los suministros procedentes de la RPCh, se mantiene en el 16%. Además, en buen número de rubros rigen todavía aranceles prohibitivos, que superan sustancialmente el mencionado nivel del 20%. En Argentina tales aranceles se aplican, por lo general, a la producción de ramas que se formaron hace mucho y cuyo equipamiento requiere ser renovado: las industrias del calzado, del cuero y de confecciones. En Brasil, en cambio, las medidas de salvaguarda conciernen en especial a las ramas de producción más modernas, que se hallan en proceso de la formación, como la electrónica y los equipos de cómputo. Se aplican también barreras no arancelarias (BNA), las cuales presuponen, en particular, el control de calidad y la certificación (4). Sin embargo, todos estos obstáculos son superables, lo cual se manifiesta, por cierto, en la dinámica del comercio exterior (véase cuadro).

En general, en los últimos años se están consolidando los cimientos de aproximación integracionista a que nos referimos. No obstante, el espectro de interacción económica de sus participantes sigue siendo bastante estrecho, limitándose generalmente al comercio. Hasta ahora no se ha imprimido notable impulso a los programas de colaboración a largo plazo, ante todo en las ramas modernas, ya que el potencial de los países implicados en este proceso, incluso de los más avanzados (a excepción, probablemente, de China), es a todas luces insuficiente para satisfacer las necesidades de Argentina y, en especial, de Brasil en tecnologías de punta. Pero hay circunstancias externas de peso que galvanizan y aceleran el acercamiento.

Vale destacar, ante todo, que el MERCOSUR encaja difícilmente en los esquemas de integración con los países desarrollados, debido al proteccionismo agrario practicado por la mayoría de éstos. El “ajuste” de los intereses de los exportadores básicos de productos agrarios (Argentina y Brasil) con la UE durante las negociaciones sobre la ZCL (al igual que con EE.UU. en el marco del ALCA) se produce de manera muy lenta y dolorosa. Es por eso, en gran medida, que el proyecto panamericano ha sufrido un fuerte frenazo. Un acuerdo similar con la UE se haya en la etapa preparativa desde hace ya más de diez años (desde la firma en Madrid del Acuerdo Marco Interregional (AMI) de 1995). Las perspectivas a plazo medio de ambos proyectos no infunden muchas esperanzas, ya que los subsidios agrarios en los mercados de Europa Occidental y de América del Norte se planea liquidar por completo sólo después del año 2013*. La iniciada institucionalización de los contactos en la línea Sur–Sur representa, en gran medida, una respuesta a todos estos retos, dificultades y problemas, un intento de encontrar y desarrollar una estrategia a largo plazo, que permita al grupo sudamericano posicionarse de una manera nueva respecto a los principales centros y bloques capitalistas. Sin lugar a dudas, todo ello tiene su componente político y está vinculado de modo bastante estrecho con el deseo de llenar de contenido económico las nuevas formaciones y construcciones, como, por ejemplo, el “Grupo de los tres”, creado en el año 2003 por Brasil, India y la RSA, o la doctrina de interacción con los más importantes estados africanos y asiáticos, que está promoviendo activamente el presidente brasileño Lula da Silva.

Los primeros pasos en el estudio de esta aproximación se dieron todavía a mediados de los años 90. Al comienzo la iniciativa de instituir un área de libre comercio (ALC) con la RSA partía esencialmente del MERCOSUR. El plan trascendió al dominio público en 1996 durante la visita de F. H. Cardoso, Presidente del Brasil, a Pretoria. Las negociaciones continuaron en 1997 durante la gira latinoamericana de Tabo Mbeki, vicepresidente de la RSA, y luego en 1998 en la ciudad de Ushuaia (Argentina) con la participación de N. Mandela, Presidente de la RSA, durante el encuentro de los líderes de la agrupación. Durante la cumbre del MERCOSUR celebrada en Florianópolis (Brasil) en el año 2000 con asistencia de Tabo Mbeki, que representaba a la RSA ya en calidad de presidente, se firmó el el Proyecto de Acuerdo Marco para la Creación de un Área de Libre Comercio con la RSA. También se perfilaron perspectivas de mayor alcance: un ALC del MERCOSUR con la Unión Aduanera del África Austral (UAAA) (5) y, posteriormente, su fusión en una unión aduanera unificada.

Este rumbo político goza de enérgico por parte de quienes empuñaron el timón presidencial en los países del MERCOSUR después del año 2000, en especial Lula da Silva, sucesor de F. H. Cardoso. Desde que asumió el poder la aproximación integracionista del bloque a países africanos y asiáticos —en primer lugar, los más importantes— recibió un nuevo impulso. Se produjeron los primeros avances reales en las relaciones con India: en junio de 2003 se firmó el Acuerdo Marco Interregional para la creación de un área de libre comercio (AMI), y un año más tarde, en julio de 2004, un acuerdo con Egipto. La finalidad del AMI ** era avanzar en la esfera del comercio y preparar las condiciones y los mecanismos para la estructuración del ALC. Las partes se comprometen (artículos 6-9) a estimular las empresas conjuntas en la agricultura y la industria, organizar seminarios, exposiciones y ferias, colaborar en el campo de la estandarización y de unificación de las normas fitosanitarias vigentes en la India y en el MERCOSUR. Se está creando una estructura permanente: el Comité de Negociación (CN), que es una especie de foro para el intercambio de información, la elaboración de los criterios de integración y de las correspondientes recomendaciones. Integran el CN representantes de la dirigencia del MERCOSUR y de la Secretaría de Comercio de la India. Todas las decisiones se toman por consenso (artículos 4, 5).

Se estableció que el AMI permanecería en vigencia por un período de tres años y, a partir de ese momento, se consideraría prorrogado automáticamente a menos que una de las Partes decidiera no renovarlo y podría ser enmendado mediante consentimiento mutuo. El lapso de vigencia del ALC no se determinó pero como primer paso hacia esta meta se decidió (artículo 3) concertar un Acuerdo de Preferencias Fijas de alcance limitado (APF) y ampliar poco a poco su esfera de aplicación (6).

El APF fue firmado en Nueva Delhi en enero de 2004.  Las preferencias estipuladas, tanto para las empresas estatales como para la privadas, conciernen también (artículos 5-7) a todos tipos de aranceles aduaneros, incluidos los de carácter antidumping y las barreras no arancelarias, por ejemplo, las administrativas y las relacionadas con el régimen monetario. La única condición aplicable es el cumplimiento de ciertas “reglas de origen” (artículo 12), concernientes, por regla general, a la parte admisible del componente de importaciones en los distintos grupos de mercancías preferenciales. En otras palabras, solamente las mercancías  provenientes de la India (en el caso dado) se igualan a los productos nacionales en los países del MERCOSUR y viceversa (lo que coincide plenamente con la práctica mundial de creación y funcionamiento de las ALC). En lo que concierne a las medidas de protección del mercado, normas fitosanitaria, control técnico y reglamentaciones los participantes en el APF se guían por los artículos correspondientes del acuerdo del GATT de 1994, aproximando su legislación interna (artículos 15–19) y cambiándola en caso de necesidad en la dirección y contexto señalados.

Como organismo administrativo del APF se instituye el Comité Administrativo Unificado (CAU), el cual se estructura y toma decisiones basándose en los mismos principios que el ya mencionado CN. Las funciones de este último como foro, en el cual se discuten y se elaboran recomendaciones para el avance hacia la ALC, también se subordinan al CAU. Las sesiones se organizan no menos de una vez al año, y en cualquier momento, cuando lo solicite una de las partes (artículos 23–26).

Al pasar cierto tiempo el APF debe ser sustituido por un acuerdo sobre la creación del ALC. Pero hasta entonces seguirá vigente, siendo prorrogado automáticamente a menos que lo denuncie una de las partes contratantes. En tal caso se deberá informar de ello a las demás partes con anticipación de 60 días, al término de los cuales los compromisos asumidos permanecerán vigentes durante otros 12 meses (artículos 31, 32).

El APF tiene una serie de anexos muy importantes, en los cuales se fijan, en particular, 1) listas de artículos de comercio preferenciales (7); 2) la determinación de las “reglas de origen”, la nomenclatura de actividades de comercio exterior, diferenciada por grupos; 3) el orden y procedimiento para dirimir eventuales diferencias y conflictos. En el momento actual esos anexos se están terminando de formular y pasan por la etapa de concertación definitiva, después de lo cual el APF entrará en vigor. Sin embargo, el propio hecho de su firma significa, a nuestro modo de ver, un avance cualitativo, con el cual el proceso negociador saldrá a un nivel más alto que el alcanzado hasta ahora en los diez años de negociaciones maratonianas con la Unión Europea.

La organización de las ALC con la India y la RSA, que, según se espera, llevará a la fusión de éstas, es frenada, en gran medida, por el reducido volumen de ventas en esta dirección (véase cuadro). En realidad, el intercambio comercial no alcanzó todavía la “masa crítica” suficiente para “empujar” enérgicamente y estimular la aproximación económica. Sin embargo, en esta dirección señala el vector de las relaciones económico-comerciales, las cuales se desarrollan con bastante dinamismo. Como ya anotamos más arriba, existen factores y circunstancias externas de peso —en particular, determinados por el contexto económico externo—, que intervienen como serios catalizadores de los mencionados proyectos de integración. De ahí la alta probabilidad de que se produzcan serios avances positivos en su realización en una perspectiva a plazo medio.

En el camino de aproximación integracionista con China sólo se han dado los primeros pasos. En los mayores países latinoamericanos, ante todo en Brasil y en Argentina (al igual que en México), que disponen de una industria ya formada y ramificada, la actitud hacia las importaciones de una amplia gama de productos chinos —desde artículos textiles hasta equipos electrónicos— siempre ha sido bastante contenida y reservada. Lo cual se explica fácilmente ya que este país era considerado como rival. En tal contexto no se puede hacer comparaciones con Chile, el cual firmó en noviembre del año 2005 un convenio de libre comercio con China. No obstante, también en el MERCOSUR se están haciendo cada vez más evidentes el provecho y las ventajas de un acuerdo similar. En primer lugar mencionaremos, que el deslinde de los siglos se perfilaron buenas perspectivas para la colaboración con China, en particular, en el campo de las tecnologías avanzadas. Por ejemplo, la RPCh presta apoyo activo a Brasil en la creación y el lanzamiento de cohetes y satélites artificiales, colabora en la construcción de aviones con radio de acción medio, y en Argentina participa en la producción de equipos de telecomunicaciones y en el desarrollo de la red telefónica. Entre los programas y esferas de cooperación de que se ha tratado últimamente (por ejemplo, durante la visita del presidente Lula da Silva, a Pekín, en 2004) figuran el equipamiento de ferrocarriles, obras públicas y la construcción de puertos. Con Argentina, se prevé impulsar proyectos de complejidad media. En este sentido se muestra interés por el reequipamiento de toda una serie de fábricas obsoletas de las industrias textil, del cuero y del calzado, tema del que trató en especial durante la visita del presidente N. Kirchner a la RPCh en junio de 2004. Además, la integración creará condiciones más favorables para captar inversiones. Baste decir que ahora China invierte enérgicamente en el extranjero: en el año 2004 el total de sus inversiones exteriores superó US$ los 40 mil millones (8), principalmente en Asia Sudoriental y en Norteamérica. Sin embargo, el dirigente de la RPCh, durante su estancia en la capital de Brasil en noviembre de 2004, anunció el propósito de su país de invertir en diez años en América Latina hasta US$ 100 mil millones.

Por fin, el argumento más ponderable a favor de la integración es, sin lugar a dudas, el crecimiento dinámico del comercio. El intercambio comercial total de China con Argentina y Brasil se aproximó en 2004 a US$ 14 mil millones (véase cuadro), o sea que aumentó en casi un 50%, y el saldo de éstos últimos en las respectivas balances comerciales ha sido positivo durante el decenio en curso. Es significativo que una de las obras conjuntas que se están realizando sea el puerto en las proximidades de San Lorenzo (Argentina), que se especializa en las exportaciones a China. En otras palabras, se pone especial mira en las compras estables de productos agrarios en el MERCOSUR y, según parece, es una tendencia de larga perspectiva. O sea, que por primera vez el gigante asiático hace una aportación real y ponderable a la activación económica. La colaboración económico-comercial de los países del MERCOSUR (al menos de los sus socios mayores) con China ya resulta bastante ventajosa. Tal es por el momento la tendencia general, que podría ser reforzada (9).

También en el plano organizativo y jurídico se están reforzando las líneas de interacción y colaboración. En noviembre del año 2004, durante la gira latinoamericana de Hu Jintao, el status de mercado de la economía china fue reconocido en Buenos Aires y en Brasilia (a despecho de las actitudes que mantienen EEUU y la UE). Es evidente que en ambas capitales se presta gran atención al insistente deseo de este poderoso socio y rival de organizar un áre de libre comercio. Desde 1997 se han realizado cinco encuentros oficiales de representantes de la RPCh y del MERCOSUR, en lo que se determinaron los objetivos a largo plazo de tal aproximación, la cual presupone la paulatina liberalización del comercio recíproco de artículos y servicios, así como el fortalecimiento de los lazos y contactos en la esfera científico-técnica.

El problema de la integración se planteó también reiteradas veces a máximo nivel. En junio del año 2004, durante la visita a Pekín del mandatario argentino N. Kirchner se fijó (al menos, de modo preliminar) el plazo para llevar a cabo la organización de la mayor ALC del mundo emergente: de tres a cinco años. Sin embargo, tampoco se puede descartar la contingencia de los avances en la realización de este proyecto sean mucho más lentos, pasando por un trabajo “período de prueba”, como ocurrió, por ejemplo, en el caso de los acuerdos preferenciales concertados con la India y la UAAA.

Notas:

1. En lo que se refiere a la compra de alimentos en la región sudamericana últimamente tiende a incorporarse a este grupo de países Egipto. En 2004 sus importaciones en procedencia de Brasil (al igual que de Argentina) ascendieron hasta los 600 millones de dólares. La mayor parte corresponde a los rubros de cereales de cereales y soja.
2. www.eclac.badecel.
3. Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe, 2003. Santiago de Chile, 2004, p. 212.
4. El índice integral de la cantidad de BNA, realizado por el BID, alcanzó en el año 2001 en Argentina la cifra de 0,73 (mientras que el valor máximo es 1), en Brasil – 0,42. Beyond Borders. The New Regionalism in Latin America. Washington DC, 2002, p. 72.
* Tales son las decisiones aprobadas por la OMC en la reunión de ministros de Comercio, celebrada en Hong Kong en diciembre de 2005. Esos acuerdos están relacionados de hecho con los resultados de las difíciles negociaciones, efectuadas en el marco de la Ronda de Doha”, con miras a elimniar las barreras aduaneras y no aduaneras en el camino de las importaciones de artículos industriales y de servicios, en primer lugar, en los países emergentes.
5. Además de la RSA incluye también a Botswana, Lesotho, Namibia y Suazilandia.
** Los tres documentos mencionados son bastante parecidos en su estructura y en las finalidades planteadas. Por ello en adelante nos limitaremos a comentar con más detalle el AMI.
6. Vale señalar que tal tipo de enfoque no se limita con la India: un acuerdo similar, que es el Acuerdo de preferencias del MERCOSUR con el UAAA, firmado en diciembre del año 2004, y el acuerdo con Egipto, que se haya en fase de elaboración, pero el cual en adelante, al igual que los AMS y AMI, se analiza como APF.
7. Entre ellos vale destacar los repuestos de automóviles, los medicamentos, los artículos textiles y los combustibles – en total unas 500 denominaciones.
8. Financial Times. Londres, 22.X.2005.
9. Todas las comparaciones con Chile requieren especial cuidado, sin embargo, no podemos dejar que pase desapercibido el hecho de que sus exportaciones a China crecen a ritmo acelerado, mientras que ésta última, que financia mayormente la exploración y la potenciación de los yacimientos del cobre galvaniza la extracción de este mineral. Incluso inversiones de capital incomparablemente menores en el sector agrario de Argentina y de Brasil, en que está interesada China, especialmente la biotecnología, podrían así sea en una perspectiva a plazo medio dar impulso y contribuir a la intensificación de esta rama en la subregión.