МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

Екатерина Андреевна Старостина, выпускница Воронежского Государственного Университета

Приграничные споры: причины возникновения, пути разрешения

В научной литературе нередко приходится встречать мнение, что в Латинской Америке ситуация с межгосударственными территориальными конфликтами существенно "спокойнее", чем в других регионах мира 1. Если брать в расчет только абсолютные показатели, то это действительно так: сегодня принято говорить о 12 спорах, имеющих место на латиноамериканском континенте, что существенно меньше, чем в Азии или Африке. В то же время только с начала 2000 г. по крайней мере в пяти из этих конфликтов хотя бы одна из сторон применила силу; еще в двух случаях она была наглядно продемонстрирована. В такие инциденты было вовлечено 10 из 19 независимых государств Южной и Центральной Америки 2. И это, не считая споров, находящихся в "латентном" состоянии, а также вероятности "рецидивов" конфликтов, формально считающихся разрешенными.

Причины возникновения территориальных проблем в регионе разнообразны. Корни многих из них уходят в колониальный период: в бывших испанских владениях линии раздела нередко проводились "на глазок", юридические и фактические границы могли не совпадать, порой они претерпевали изменения в результате военных столкновений. В ряде случаев претензии, удовлетворения которых по понятным причинам едва ли возможно было добиться от метрополии, предъявлялись государству, получившему от нее независимость. Конфликтом такого рода является спор между Гватемалой и Белизом. Претендуя более чем на половину (12,2 из 23 тыс. км2) территории этой бывшей британской колонии, Гватемала длительное время безуспешно пыталась доказать, что заключенный между ней и Великобританией в 1859 г. Договор Айсиены-Уайка, расширивший территорию Белиза на юг до р. Сарстун, был навязан ей силой. Гватемальцы не раз объявляли "Британский Гондурас" частью своей территории, но это были не более чем громкие слова: война с Англией в их планы явно не входила. Их усилия заметно активизировались в 1981 г., когда Белиз получил независимость от британской короны и установил свои границы в соответствии с упомянутым договором.

Другим примером "отложенных" претензий служит спор между Венесуэлой и Гайаной, предмет которого - богатый нефтью, золотом, алмазами и древесиной район, расположенный к западу от р. Эссекибо и занимающий ни много ни мало 62% гайанской территории. Любопытно, что по своей площади - около 160 тыс. км2 - это вторая в мире спорная территория после Джамму и Кашмира. Она стала частью этой страны (в то время английской колонии) в 1889 г. В 1966 г., сразу после обретения Гайаной независимости, Каракас заявил о намерении вернуть "потерянные" земли.

Бывает и так, что спор, существо-вавший когда-то между метрополиями, "всплывает" в наши дни. Так, еще в колониальный период Великобритания и Нидерланды не смогли договориться о рубежах между своими Гвианами: проект соответствующего договора, составленный в 30-е годы XX в., не был подписан из-за начала Второй мировой войны. Неделимитированными остались участок в 15 тыс. км2 между реками Нью-Ривер и Куруни, а также морская граница. Проблема, еще более осложнившаяся после открытия в спорных территориальных водах месторождений нефти и газа, "по наследству" пе-решла к этим бывшим колониям, получившим названия Гайана и Суринам.

"Неопределенность" границ нередко служит хорошим поводом претендовать на соседние территории, богатые природными ресурсами, имеющие стратегическое и инфраструктурное значение, а также обладающие высоким рекреационным потенциалом и т.п. Нефтеносные районы являются предметом спора в уже упомянутых конфликтах Гайаны с Венесуэлой и с Суринамом, Венесуэлы с Колумбией и в ряде других случаев. Улучшить свое геополитическое положение стремится Боливия, настаивая на возвращении утраченного в результате второй Тихоокеанской войны выхода к Тихому океану. Предмет спора Перу и Чили - богатый рыбой участок океанской акватории площадью около 55 тыс. км2. Разногласия между Никарагуа и Коста-Рикой связаны с вопросом о режиме судоходства по р. Сан-Хуан.

Зачастую территориальные претензии обусловлены сразу несколькими факторами. Оспариваемый Никарагуа у Колумбии архипелаг Сан-Андрес и Провиденсия - активно развивающийся курорт. Он с каждым годом привлекает все больше иностранных туристов. При этом прилегающая к нему акватория (площадью 130 тыс. км2) располагает залежами нефти.

Наконец, эскалация конфликтов может использоваться властями и с целью "переключения" внимания общественности с напряженной внутриполитической ситуации на "внешнего врага". В непростые для Венесуэлы времена таким "методом национального примирения" активно пользовался Уго Чавес (конфликт с Колумбией). В Боливии за обострением внутренней обстановки традиционно следует рост античилийских настроений. Сюда же следует отнести и периодические вооруженные столкновения на перуанско-эквадорской границе, имевшие место вплоть до конца минувшего столетия.

В этих условиях понятен интерес исследователей к поиску новых и совершенствованию имеющихся механизмов конфликторазрешения. На первый взгляд, эту задачу упрощает наличие у латиноамериканцев общих ценностей - историко-культурных, религиозных, политических. Однако "похожесть" государств региона может иметь и обратный эффект: появление прецедента способно спровоцировать "цепную реакцию" пересмотра соглашений по территориальным вопросам. Поэтому большинство аналитиков сходятся в том, что главная задача при решении такого рода проблем - убедить вовлеченные в них страны отказаться от искусственного обострения ситуации.

Основным путем конфликторазрешения были и остаются прямые дву- или многосторонние переговоры вовлеченных в спор государств. Вместе с тем в предотвращении и урегулировании конфликтов в регионе постоянно присутствовал элемент сотрудничества с другими странами или организациями посредством переговоров, арбитража, посредничества, добрых услуг.

Весьма эффективным зарекомендовало себя участие государств-гарантов в решении территориальных проблем. Заметим, правда, что такое посредничество далеко не всегда было бескорыстным. Это относится в первую очередь к США. В феврале 1923 г. по их инициативе в Вашингтоне был заключен первый многосторонний Договор о мире и дружбе между пятью центрально-американскими государствами. Шестым участником соглашения стали сами Соединенные Штаты, взявшие на себя обязанности его гаранта. Договор был призван содействовать предупреждению конфликтов и стабилизации отношений между малыми странами региона. Таким образом, Вашингтон получил все формальные основания вмешиваться во внутренние дела стран Центральной Америки под предлогом необходимости обеспечения мира и стабильности.

В том же году на V Межамериканской конференции в Сантьяго (Чили) был подписан договор "о предотвращении конфликтов между американскими государствами", вошедший в дипломатическую историю как "Пакт Гондра" (по имени министра иностранных дел Парагвая М.Гондра). Он предусматривал передачу любых возможных межамериканских споров, которые не удавалось решить силами самих противоборствующих сторон, на рассмотрение комиссии из пяти представителей государств - участников Панамериканского союза. Фактически он стал механизмом межамериканского регионального арбитража. Новая структура отвечала интересам Вашингтона, исключая возможность участия внерегиональных держав в разбирательстве латиноамериканских споров. Разумеется, становясь гарантом новых механизмов урегулирования конфликтов в регионе, Соединенные Штаты преследовали свои, далеко не всегда способствующие миротворчеству, цели.

Классический пример урегулирования проблемы при содействии стран-гарантов в наше время - перуанско-эквадорский конфликт, предметом которого был потенциально богатый нефтью район площадью свыше 200 тыс. км2, расположенный между реками Путумайо и Амазонка. В результате войны 1941 г. эта территория, на которую обе страны претендовали с 20-х годов XIX в., в 1942 г. решением Межамериканского арбитража, закрепленным в "Протоколе Рио-де-Жанейро" о мире, дружбе и границах, была объявлена принадлежащей Перу. В том же году этот документ подписал и ратифицировал и Эквадор. Однако в 1960 г. правительство Веласко Ибарры официально заявило о его непризнании, сославшись на то, что он был "навязан" Кито вопреки его воле. Под этим предлогом Эквадор объявил, что демаркация и демилитаризация границы были незаконны, и возобновил претензии на спорные территории. Вооруженные конфликты между двумя странами участились с конца 70-х годов в связи с открытием на отошедших к Перу землях месторождений нефти. В последнем из них, разгоревшемся в начале 1995 г., стороны потеряли убитыми и ранеными сотни человек. Начало мирным переговорам положила "Декларация Итамарати о мире", подписание которой стало возможным благодаря активности государств - гарантов "Протокола Рио-де-Жанейро" (Аргентина, Бразилия, США и Чили). Последние разработали компромиссные предложения, причем их обязательным условием для руководства исполнительной и законодательной власти конфликтующих стран было заранее согласиться с их положениями. В октябре 1998 г. в Бразилиа был подписан пакет документов, окончательно урегулировавших пограничные разногласия. Эквадор отказался от территориальных претензий в обмен на свободу судоходства по р. Амазонке и ее притокам. В свою очередь Перу безвозмездно передала Эквадору в собственность анклав площадью 1 км2 на своей территории и позволила разместить там эквадорский военный пост.

Уместно отметить, что посредническая миссия накладывает на "гарантов" определенные обязательства, невыполнение которых может привести к нежелательным последствиям. Так, в начале этого года в связи с появившейся информацией о том, что в январе 1995 г., в разгар военного конфликта между Кито и Лимой, Чили поставляла вооружения Эквадору, серьезная напряженность возникла в чилийско-перуанских отношениях 3.

Исключительно важную роль в урегулировании существующих в регионе территориальных проблем играет с момента своего создания Организация американских государств. Мирное разрешение споров изначально было провозглашено одной из ее главных целей. При этом ОАГ традиционно не занимается арбитражем споров, а стремится к созданию благоприятного климата для эффективного решения возникшей проблемы, оказывая конфликтующим сторонам помощь в организации переговоров.

Приняв в 1948 г. Межамериканский договор о мирном разрешении споров, государства - члены ОАГ подтвердили свою решимость урегулирования конфликтов исключительно мирным путем, используя при этом "добрые услуги", посредничество третьей стороны, создание специальных комиссий для поиска мирного решения спора, и в случае, если иные средства оказываются исчерпанными, даже возможность обращения в Международный суд и Международный арбитраж.

Организация американских государств внесла немалый вклад в снижении остроты конфликта между Гватемалой и Белизом, напряженность в отношениях между которыми к концу 90-х годов резко возросла (на спорных территориях произошло несколько вооруженных инцидентов). При посредничестве ОАГ в 2002 г. был выработан план урегулирования противоречий. В феврале 2003 г. стороны подписали соглашение о начале выполнения положений предложенного плана.

ОАГ сыграла важную роль и в смягчении взаимных претензий в ходе никарагуанско-гондурасского (предмет спора - разграничение водного пространства в Карибском море), костариканско-никарагуанского и ряда других конфликтов. В повестку дня Генассамблеи ОАГ постоянно включены вопросы, связанные со спором между Аргентиной и Великобританией из-за Мальвинских (Фолклендских) о-вов (ежегодно принимается Декларация в поддержку аргентинского суверенитета над Мальвинами, содержащая призыв к решению проблемы путем переговоров), а также (с 1979 г.) проблема "выхода Боливии к морю".

Свою лепту в урегулирование территориальных проблем региона вносили и международные организации. В 30-е годы посредничество в разрешении двух крупных вооруженных конфликтов - Боливии и Парагвая за область Чако (1932-1938 гг.) и между Перу и Колумбией за территорию "трапеции Летисии" (1932-1934 гг.) - оказывала Лига Наций, куда входили практически все страны Латинской Америки. В первом случае ее обращение к воюющим сторонам с предложением согласиться на арбитраж осталось не услышанным (была поддержана идея посредничества через страны региона, сохранившие нейтралитет в конфликте; в 1938 г. Ла-Пас и Асунсьон подписали Договор о мире, дружбе и границах, после чего к конфликту не возвращались), во втором - при активном участии Лиги был подписан "Протокол Рио-де-Жанейро" (в соответствии с ним Перу подтвердила признание правомочности положений старого договора в Саломон-Лосано, по которому спорный район передавался Колумбии).

После Второй мировой войны содействие латиноамериканцам в разрешении конфликтов не раз оказывала ООН. Миссия добрых услуг спецпредставителя ее генерального секретаря внесла большой вклад в урегулирование уже упоминавшейся венесуэльско-гайанской проблемы. И хотя сегодня в отношениях между двумя государствами остаются определенные трения, есть основания полагать, что этот конфликт близок к разрешению. По крайней мере, в ходе своего последнего визита в Джорджтаун президент Венесуэлы У.Чавес пообещал гайанским властям бесперебойно снабжать их страну нефтью и дал понять, что не будет препятствовать проектам развития Эссекибо, в том числе с привлечением иностранного капитала 4.

Перспективным видится участие в решении споров католической церкви. Так, Ватикан сыграл важную роль в урегулировании территориального конфликта между Чили и Аргентиной, предметом которого были разногласия, вызванные пересмотром договора о границах 1881 г. В 1984 г. при активном участии духовенства обеих стран и посредничестве Святого Престола был подписан Договор о мире и дружбе, приложения к которому определили границы в спорных районах, режим судоходства в проливе Бигл, правовой статус Магелланова пролива и положение о совместной эксплуатации природных ресурсов в Южном море 5. В настоящее время данный конфликт считается полностью урегулированным. Последнее территориальное противоречие между Сантьяго и Буэнос-Айресом было снято в декабре 1998 г., когда стороны подписали двустороннее соглашение о разграничении континентальных ледников.

Отстаивая свои территориальные интересы, бывшие колонии Великобритании активно прибегают к помощи британского Содружества. Так, в ответ на попытки Гватемалы вынести территориальный спор с Белизом на рассмотрение Международного суда Бельмопан прибег к поддержке Содружества, и в 1997 г. оно приняло Эдинбургскую декларацию в поддержку территориальной неприкосновенности этой бывшей колонии. В 2000 г. в ответ на протест Каракаса против расширявшейся практики передачи гайанцами отдельных районов спорной территории в концессию национальным и зарубежным инвесторам для разработки природных ресурсов, в первую очередь нефти (в 80-90-е годы было заключено 94 подобных соглашения), поддержку в деле "сохранения своей территориальной целостности" со стороны Содружества получил и Джорджтаун.

К сожалению, прибегнуть к помощи многосторонних организаций или государств-гарантов удается далеко не всегда. То, что не существует "универсальной" модели разрешения территориальных противоречий, хорошо видно на примере самой острой на сегодняшний день территориальной проблемы в Латинской Америке - боливийско-чилийского конфликта. В результате Тихоокеанской войны 1879-1884 гг. в 1904 г. был подписан "договор о мире и дружбе", по которому Боливия потеряла выход к Тихому океану и лишилась территории площадью около 120 тыс. км2, богатой селитрой и залежами меди, получив взамен лишь право на беспошлинную торговлю на утраченных землях. После Второй мировой войны Ла-Пас регулярно выносит вопрос "о выходе к морю" на обсуждение международных организаций, но урегулировать спор пока не удается. Причина - категорический отказ Сантьяго рассматривать проблему в каком бы то ни было формате, кроме двустороннего. Для возобновления прямого диалога чилийцы предлагают соседям незамедлительно восстановить дипломатические отношения, которые были разорваны в 1978 г. При этом чилийская сторона настаивает на рассмотрении так называемой "повестки дня без изъятий", которая бы включала не только морскую проблематику, но и нерешенный вопрос о пользовании водными ресурсами приграничной р. Силала. Боливийцы, в свою очередь, любыми способами стараются напомнить о существовании жизненно важной для них проблемы.

Понятно, что даже если чилийцы пойдут на территориальные уступки, они никогда не согласятся разделить свою страну на две части. Эту позицию вновь подтвердил недавно и президент Чили Рикардо Лагос6. Но, как следует из Анконского договора 1929 г., по которому к чилийцам отошла провинция Арика, а Перу вернула себе провинцию Такна, передача боливийцам приграничных территорий должна быть одобрена перуанской стороной (не случайно принято говорить, что в Сантьяго находится "замок" от проблемы, а в Лиме - ключ от ее решения). Совершенно очевидно, что перуанцам было бы непросто смириться с мыслью о том, что выход Боливии к морю пройдет по ранее принадлежавшим им территориям.

Как видно из вышеизложенного, в Латинской Америке выработаны, хотя и не универсальные, но достаточно эффективные механизмы урегулирования территориальных проблем дипломатическими методами. Свидетельство тому - наметившаяся в регионе в конце 90-х годов тенденция к уменьшению напряженности и сглаживанию противоречий в межгосударственных отношениях. В частности, были урегулированы два крупных территориальных спора (эквадорско-перуанский и чилийско-аргентинский), которые носили весьма острый характер на протяжении многих десятилетий. Еще несколько споров (в частности гватемальско-белизский, венесуэльско-гайанский и никарагуанско-костариканский) удалось перевести в "латентную" стадию.

Вместе с тем о существенном прогрессе на этом направлении говорить пока не приходится. До сих пор в регионе налажено лишь экстренное постфактумное реагирование на конфликты, речь все еще не идет об их предупреждении. В территориальные споры, многие из которых далеки от разрешения, по-прежнему вовлечено значительное (более половины) число южно- и центрально-американских стран. Сохраняется перманентная опасность обострения ряда таких противостояний под воздействием как внешних, так и внутриполитических причин.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 См., например: D.M a r e s, S.B e r n s t e i n. El uso de la fuerza en las relaciones interestatales de America Latina. - Seguridad internacional, paz y democracia en el Cono Sur. Santiago de Chile, 1998, p. 51.
2 Paz, seguridad y prevencion de conflictos en America Latina y el Caribe: una introduccion. Caracas, Buenos Aires, Managua, 2003, p. 4.
3 El Mercurio. Santiago de Chile, 23.III.2005. В числе стран, обвиняемых в нарушении международного эмбарго на поставки оружия Эквадору, чилийские СМИ называют также Аргентину и Россию.
4 www.info.itar-tass.com 26.II.2004.
5 Г.Е.К л е ч е н о в. Территориальные споры в Латинской Америке в условиях глобализации и борьбы с международным терроризмом. - Московский журнал международного права, 2002, № 4, с. 41.
6 El Comercio. Lima, 08.IV.2005.